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2024年11月24日
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慈善是社會建設(shè)的重要內(nèi)容。改革開放以來特別是上個世紀(jì)90年代末以來，我國慈善事業(yè)快速發(fā)展，各類慈善組織在災(zāi)害救助、扶貧濟困、扶老助殘、環(huán)境保護和其他公益事業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。中民慈善捐助信息中心日前發(fā)布的《2014年度中國慈善捐助報告》顯示，2014年，我國境內(nèi)接受國內(nèi)外社會捐款捐物總額達1042.26億元。慈善事業(yè)在快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了一些突出問題，亟須立法規(guī)制。正因為如此，目前正在公開征求意見的《慈善法（草案）》備受關(guān)注。草案涉及公眾關(guān)注的諸多熱點問題，同時也存在不夠科學(xué)之處，如何完善才能更好地助推慈善業(yè)的發(fā)展？出臺后又如何保障相關(guān)法律條文貼地而行？都值得探討。
慈善立法
草案中仍有條款不夠科學(xué)
今年10月31日，《慈善法（草案）》開始公開征求意見。在對草案的115條內(nèi)容研讀后可以發(fā)現(xiàn)，草案整體上比較全面、科學(xué)，但仍有一些值得探討之處。
第一，草案對慈善組織的定位有些模糊，人們會疑惑，慈善組織是不是有別于基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)之外的第四類社會組織形式？如果是，草案中有些規(guī)定就是多余的；如果不是，則意味著一個慈善組織要進行兩次登記：既要登記為慈善組織，又要登記為基金會、社會團體或社會服務(wù)機構(gòu)，這顯然不科學(xué)。
第二，關(guān)于募捐地域，草案規(guī)定，“慈善組織開展公開募捐，應(yīng)當(dāng)在其登記的民政部門行政管理區(qū)域內(nèi)進行”。營利性活動都早已不進行市場分割、地域限制了，對非營利性的慈善活動進行地域限制，從理論上難以解釋，在實踐中也會產(chǎn)生諸多麻煩。這種規(guī)定，可能會逼迫更多慈善組織到省級民政部門甚至直接到民政部登記。
第三，草案將使用互聯(lián)網(wǎng)募捐的資格僅僅賦予了在省級以上民政部門登記的慈善組織，在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，如果不允許一般的慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)募捐，是不合時宜的。
第四，草案要求慈善組織必須公開或提交“經(jīng)審計的財務(wù)會計報告”，立法者的意圖或是要增強財務(wù)會計報告的準(zhǔn)確性、可信性。但會計報告審計價格不菲，會給大量小微慈善組織帶來不必要的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。
第五，慈善組織的權(quán)利義務(wù)有失平衡。從草案內(nèi)容看，一個社會組織如果成為慈善組織，會受到本法規(guī)定的許多制約，增加了原本不需承擔(dān)的義務(wù)。同時，草案賦予慈善組織的特定權(quán)利卻非常少，通觀全部法條可能只有募捐資格。這種設(shè)計，會導(dǎo)致大量非營利組織不愿意登記為慈善組織。
修改建議
五個方面需要重點完善
針對草案，我想提出幾點建議，供立法者參考。
第一，明確慈善資格認(rèn)定制度。從草案內(nèi)容看，草案所指的慈善組織并不是獨立于基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)之外的新的社會組織。從邏輯上看，其本意應(yīng)當(dāng)是指一個社會組織依照《基金會登記管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》登記為基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)后，向民政部門申請認(rèn)定為慈善組織。鑒于現(xiàn)在的條文表述相對含混，建議在草案中明確建立慈善認(rèn)定制度，將草案第八、九、十、十一條等內(nèi)容整合為“已經(jīng)登記設(shè)立的基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)等社會組織，可以向原登記機關(guān)申請慈善組織認(rèn)定，原登記機關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為符合本法規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)給予認(rèn)定，確認(rèn)其組織慈善屬性”。
第二，明確慈善組織權(quán)利，堅持權(quán)利義務(wù)對應(yīng)的原則。慈善組織要比一般社會組織承擔(dān)更多的義務(wù)，也應(yīng)享受更多的權(quán)利。建議在慈善法中明確，經(jīng)過認(rèn)定的慈善組織，可以開展募捐、申領(lǐng)捐贈發(fā)票、依法享受稅收優(yōu)惠。
第三，完善募捐制度，取消草案第二十五條“面向社會公眾的募捐和面向特定對象的募捐”之區(qū)分，即法律上不再區(qū)分公募和私募。取消關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)募捐的限制，將募捐地域限制僅界定為“現(xiàn)場募捐”，同時為現(xiàn)場異地募捐留出活口，完全限制也不科學(xué)。
第四，完善慈善組織財務(wù)會計報告制度。建議對一般慈善組織，每年只需提交財務(wù)會計報告，民政部門認(rèn)為有違法嫌疑的，可以要求提交經(jīng)審計的財務(wù)會計報告，或自行委托有資質(zhì)的機構(gòu)進行審計。
第五，考慮眾多草根組織“合法化”的訴求，進一步降低慈善組織設(shè)立門檻。
貼地而行
立法邁出以法促善第一步
從工作節(jié)奏看，草案在12月提請全國人大常委會二審的可能性很大。樂觀估計，慈善法很可能在明年上半年出臺。但要看到，慈善法出臺只是邁出了“以法促善”的第一步，法律實施過程中，面臨的困難依然不少，需要做的工作也還很多。
第一，盡快完善稅收法律法規(guī)。當(dāng)前，我國的慈善稅收優(yōu)惠主要集中于所得稅，企業(yè)捐贈后在增值稅、消費稅、營業(yè)稅等方面難以享受優(yōu)惠。另外，稅收優(yōu)惠主要限定于貨幣捐贈，個人和企業(yè)捐贈實物往往被視同銷售，要按銷售商品先行繳納有關(guān)稅費。而國外通行的股票捐贈，更是受到多重限制，不僅無法享受稅收優(yōu)惠，大額股票捐贈往往還要繳納巨額稅金。慈善法出臺后，全國人大應(yīng)盡快對現(xiàn)行的個人所得稅法、企業(yè)所得稅法等進行修改完善，明確規(guī)定慈善捐贈人、受益人、慈善組織可以享受優(yōu)惠的稅種、稅率及捐贈結(jié)轉(zhuǎn)扣除制度等。另外，還要增加股權(quán)捐贈優(yōu)惠等制度。如果稅收法律法規(guī)不完善，慈善法中的相關(guān)措施就難以落地，制約慈善事業(yè)發(fā)展的瓶頸就依然存在。
第二，對《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等相關(guān)行政法規(guī)進行修改。這三個條例與慈善法關(guān)系密切，但其中許多內(nèi)容與慈善法的基本原則、理念不一致，若不盡快修改，會制約慈善法的實施。
第三，依法加強和加快慈善組織規(guī)范化建設(shè)，只有慈善組織運作規(guī)范，慈善稅收政策才能更容易出臺和落地。
有專家預(yù)計，如果慈善法律制度健全、完善，中國將出現(xiàn)合理的“慈善潮”，每年慈善捐贈將達2000億元到3000億元，每年可增加上百萬就業(yè)崗位，推動慈善業(yè)創(chuàng)造更多GDP。我們期待，慈善法出臺后，預(yù)期效果能盡數(shù)顯現(xiàn)。
