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2024年11月24日
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7月9日，國家發展改革委辦公廳發布《關于開展產城融合示范區建設有關工作的通知》（簡稱《通知》），擬在全國范圍內選擇60個左右條件成熟的地區設立產城融合示范區。產城融合示范區甄選條件的考量依據有哪些？建立示范區具有怎樣的先行價值？將如何推進新型城鎮化的發展？《城市化》雜志特邀中國社會科學院經濟學博士、國家發改委國土開發與地區經濟研究所城鎮發展室主任歐陽慧專業解讀。
歐陽慧：此前，國家發改委曾頒發《關于促進國家級新區健康發展的指導意見》，對省會城市或超大城市中的國家級新區建設進行了規范。因此，稍晚發布的這一《通知》在設置主要甄選條件時明確，將主要在地級城市(區) 設立產城融合示范區，并適當考慮發展基礎較好的縣(市)。通常，縣城中的工業園區常依托縣城而建，其空間尺度不會太大，“城”就在縣城，“產”就在工業園區，且兩者大多距離不遠，因此產城分割的問題不會太嚴重；而在地級市，由于城市面積已相對較大，若產業園區遠離母城，那么產城分割問題就有可能較為嚴重，因此《通知》明確國家產城融合示范區將主要依托于地級市的產業園區或其他經濟功能區。另外，《通知》要求必須是省級以上的產業園區才有資格申報產城融合示范區，這一條件的考量依據在于，目前我國合法的各類產業園區主要是由國務院有關部門或省級有關部門批準的。
那么，建立產城融合示范區的先行價值何在？這應從工業園區的建立背景及所面臨的困境談起。首先，我國設立工業園區的主要目的是發展加工貿易，進而在1992 年還曾提出過“三為主”的概念，即工業園區要“以發展工業為主、以吸引外資為主、以出口創匯為主”，這直接導致了園區的產業功能較強而城市功能較弱，且與母城的關系松散，無法實現城市功能配套，致使園區職工生活不便、長距離通勤，同時也給園區的可持續發展帶來挑戰。設立產城融合示范區的價值，首先在于它推動試點解決現有各類產業園區的“產城分割”問題，促使園區在發展產業的同時聚集人口，在注重生產空間建設的同時也注重生活、生態空間的打造，使在園區中生活的人們更便利、更幸福；其次，在我國經濟面臨下行壓力的情況下，產城融合示范區的建立能夠發揮地方的積極性，從而有助于各地主動應對經濟的“新常態”，打造出新興增長極；再次，產城融合示范區能為我國推進就近城鎮化探索道路。李克強總理在2014年的《政府工作報告》中提到要解決“三個一億人”的問題，其中之一就是“促進中西部地區一億人的就近城鎮化”。怎樣使工業園區中的就業人口在園區內實現市民化，這是對新型城鎮化道路的一種探索，并有助于走出一條“以產興城，以城帶人，產城融合”的就近城鎮化道路。
建設產城融合示范區本身其實就是落實《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》的重要戰略舉措。推進產城融合發展，需要在一些體制機制上進行探索。一是探索農業轉移人口市民化機制。示范園區可以在戶籍制度管理和就業人口平等享有公共服務和社會福利等方面進行探索。二是探索與產城融合相適應的城市規劃管理體制。從用地類型的劃分上，新業態的出現已經給用地類型的劃分帶來了問題，例如2.5產業的用地類型該怎樣劃分以及能否增加“復合用地”類型問題。三是創新控制性詳細規劃編制和調整機制，促進規劃編制由終極藍圖轉向綜合性的引導預控，提高規劃的動態統籌能力。四是加大對閑置、低效用地的處置力度，探索存量建設用地二次開發機制。五是探索多元共治的城市現代治理模式，鼓勵和支持社會各方面參與城市治理，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。
