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2024年11月24日
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重慶戶改還在余音繞梁，成都的戶改已經歌聲嘹亮。
11月16日，成都市政府召開新聞發布會，宣布到2012年底，成都的戶口將不再依據身份進行登記，而是依固定住所登記，并隨之遷移。這意味著，若固定住所在農村，則戶口就登記在農村；若固定住所在城鎮，則戶口就登記在城鎮。與戶口相關的各種福利，如社會保險、教育、低保等，也將于2012年底之前在城鄉之間實現均等化。
這是一場“石破天驚”的變革。被稱為是自1958年《戶口管理登記條例》實施以來對戶口真正的“革命”。
而這場“革命”的背景，是戶口功能的日漸衰微，以及現實對于城鄉之間生產要素流動的內在需求。
戶籍改革新政
成都市此次戶改的綱領性文件，是其市委、市政府制定的《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》，被稱為“23號文”。23號文共有12條，除最后兩條外，其余的10條覆蓋了本次戶改的內容。
其中，公眾比較關注的有以下幾條：“將實際居住地登記為戶口所在地”、“統一城鄉就業和失業登記，同等享受就業援助扶持政策”、“統一城鄉社保制度、住房保障標準、計劃生育政策”和“推進城鄉教育資源均衡配置”。
此外，還有四條重要的內容是：統一城鄉“三無”人員供養標準和低保標準；統一中職學生資助政策；城鄉居民在戶籍地平等享受各項權利；統一退役士兵安置補償和優待政策。
《意見》規定，以上10條所涉及的內容，相關部門應在《意見》出臺之后的1個月內制定具體的實施意見。由于《意見》出臺日期是11月9日，一個月的最后期限是12月9日。記者走訪各部門了解到，實施意見的制定已臻尾聲。
成都市政府有意將此次戶改與“農民進城”區分開來。該市統籌委副主任秦代紅告訴《財經國家周刊》，政府要做的，就是取消戶口遷徒的限制，拉平各項保障，“至于農民進不進城，那是他們的選擇。”
如果農民進城，他們不必退掉自己的宅基地和承包地，政府也沒有為這種保留設定一個期限。
成都市對此舉的一個解釋，是農民的承包地和宅基地在經過確權后，已成為農民的用益物權(土地承包權、宅基地使用權等物權)，與其農民的身份脫離了關系，因而也不會隨著這一身份的失去而失去。同理，在此次改革可能帶來的另一種流動——市民向農村的流動中，市民也不會因為身份轉化為農民而自動獲得宅基地和承包地。
這揭示了成都市的這次改革與此前改革之前的關系。該市從2008年開始在農村開展確權頒證，至今基本完成。成都市社科院副院長陳家澤說，他近日還要參加一個對確權的評估，以考察各地的確權是否徹底，以及是否有反復。
戶籍改革方面，成都市已經有了四次“前奏”：2003年，取消入戶指標限制，以條件準入制代之；2004年，取消二元登記制度，城鄉人口統一登記為“居民”；2006年，農民租住統一規劃修建的房屋可入戶；2008年，農民租住私人住房可入戶。這些都為這一次戶籍改革提供了一個前提。
低迷的流動
像任何一次戶改一樣，這次改革同樣引發了是否會有大量農民涌入城市的擔憂。這個擔憂換個角度，就是對政府財力的擔憂。
成都市似乎對此胸有成竹。雖然受訪官員均沒有對可能的流動規模給出明確的回答，但從目前的情況看，成都的決策者對此次戶籍改革有一個基本判斷：不會發生大規模的人口流動。
秦代紅在接受本刊采訪時，暗示了前幾次戶籍改革已經為這次改革做了實驗。他說，2008年的那次改革，事實上已經涵蓋了這次改革的一些內容。“當時大家有一些擔心，成都市19個區縣的學生會不會都跑到城里最好的學校里來。但這種擔心最終沒有發生。”
成都市提供給本刊的一份資料顯示：從2003年到2010年6月，成都市從農村向城市轉移的人口數為30多萬人。成都市公安局治安防范人口管理處戶籍管理大隊大隊長紀麗告訴本刊，這個數字中，失地農民占了絕大多數。
如果剔除了這一部分，從農村向城市遷移的人口不過5000人。以成都市農業人口510萬算，這一數字僅僅相當于農業總人口的千分之一。另外，在此期間，成都辦理購房入戶23.06萬人、大專以上學歷入戶6.76萬人、投資入戶1.08萬人、投靠入戶21.02萬人。
“成都市政府的自信，就來自于這些數字。”該市一位政府官員告訴本刊。
但前幾次的改革，均為農民進城設置了一定的條件。以條件最為寬松的2008年改革為例，當時的條件有兩個，一是租住整套住房，二是入戶要征得房主的同意。
但多位專家分析，在這個數字的背后，仍然表明城鄉的利益格局正在發生變化。最大的轉化發生在2006年。當年年初，延續了2600多年的“皇糧”被取消，這等于抽掉了壓在農民身上的最重的一塊負擔。“這是一個轉折點。”成都市新都區木蘭鎮永寧村農民陳松木告訴本刊。
在此之前，國家對農業的補貼已經開始。這種補貼分為兩部分，一個是種糧補貼，還有一個是購買農機具的補貼。
2009年，成都市將耕地保護和農民的養老聯系起來，創設了一個制度，叫“耕保基金”。農民只要保護好耕地，政府即將這一基金存入農民的賬戶，15年期滿后，農民可將這筆資金中的90%轉為個人的養老保險(另外10%是土地流轉擔保金和農業保險)。耕保基金發放的標準為一級地每畝每年400元、二級地每畝每年300元。
截至2009年12月，成都市已經發放耕保基金11.7億元，惠及111.8萬農戶。
《財經國家周刊》調查發現，農民不愿離開土地，還與一個顧慮有關。雖然農民的上述收入只與承包地掛鉤，而承包地又已經確權，不會因農民身份的失去而失去，但農民還是有顧慮。在成都市的個別農村，還延續著“幾年一動地”的傳統習慣。
而村外的人又對農村的戶口“虎視眈眈”。那些在城市戶口吃香時把戶口辦出去的人，正在想方設法辦回來。分水村的村民告訴本刊記者，在上世紀90年代，村里曾有多戶人家為了招工將戶口辦到了城里，現在則千方百計地想回來。陳松木告訴本刊，這不是一件容易事。他說，現在村里要進來一個人，需要村小組三分之二以上的人投票通過。“離婚后再結婚，另一方的戶口也不能辦進來。”
政府的投入
農民入城較少的另一個背景，是政府加大了對農村公共服務的投入。
從2009年開始，成都市每年向各村撥款20萬元，用于改善農村的公共服務。秦代紅說，成都市共有2700多個農村，政府每年這筆投入就達到5個多億。
他說，這筆錢由成都市財政直接撥到村里，以避免中間環節可能的截留。
分水村上述負責人告訴本刊，這筆錢的使用，通常通過召開村里的議事會討論決定。他說，分水村的這筆錢，去年主要用在了建村里的圖書室和組建村治保隊。
成都市每年要對這筆錢進行專門審計。“去年的審計結果是，除了一個村有點問題外，其余的都沒有問題。”秦代紅說。但有村民向本刊反映，這筆開支的公開尚待細化。
在教育方面，從2004年開始，成都市、縣兩級財政投入14.5億元，在農村建設了410所標準化中小學。陳松木說，木蘭鎮就有三所這樣的學校。但專家認為，硬件的差距可以迅速拉平，但軟件的追趕非一日之功。
在孩子教育這個問題上，和很多農民一樣，陳松木抱有一種不必強求、順其自然的態度。“他是龍到哪都是龍，是蟲到哪都是蟲。”
在醫療方面，從2003年開始，成都市、縣兩級財政投入7.6億元，對223所鄉鎮公立衛生院、150個社區衛生服務中心和2396個村衛生站進行了標準化建設。相關專家分析，鄉鎮醫院的改造也會面臨與學校相似的困境：硬件提升容易，軟件提升困難。
陳松木還向記者提到農村社會保障的提高。他說，自己前些年給父親買了一個養老保險。繳費2.3萬元，從60歲開始領錢，每個月550元，可以一直領到去世。他算了算，自己投入的這筆錢，42個月即可收回成本。而自己的父親現在已經89歲。如果領取的金額少于所繳的費用，其中的差額還可以退回。
此外，政府的投入項目還包括：構建城鄉一體的公共文化服務體系；實施農村“安身工程”，投入資金5700余萬元；建立覆蓋城鄉的就業服務體系以及建立城鄉一體的社會保險體系。
“我們這次最大的特點就是農民工綜合社會保險與城鎮職工的社會保險并軌，從現在已經實現了農民工工傷、醫療保險待遇與城鎮職工待遇一致的基礎上，還將實現養老、失業和生育這三個保險待遇與城鎮職工一致，這就從根本上實現了城鄉社保的公平。”成都市勞動和社會保障局綜合政策調研處處長王德平說。
在今年6月份召開的統籌城鄉成都論壇上，國務院研究室副主任黃守宏提到，在2002到2009年間，成都市縣兩級財政的“三農”投入增長了26倍。“這在全國是沒有的。”
成都市社科院副院長陳家澤告訴本刊，與其他地方的戶改不同，成都市戶改的投入是在戶改之前，這保證了戶改平穩開展，還讓戶改后財政的壓力頓減。
“更大的改革”
有人擔心成都的把農民留在農村的做法，是否與城市化大方向背道而馳？
按照成都市的十一五規劃，到2010年，成都市的城市化目標為65%。該市提供的一份官方資料顯示，到2009年，該市的城鎮化率為64.9%。按照該市自定的指標，其城鎮化率為55.6%。
在接受本刊采訪時，秦代紅強調，城市化要回到其本來面目。“你像以前的縣城都沒有污水處理廠，有時候上公共廁所都不方便。這也是城市化？現在，我住在農村，享受基本的公共服務，白天在城市里打工，晚上回到小鎮。炊煙裊裊，竹林農舍，鳥語花香，你說這個算不算城市化？”
陳家澤試圖從另一個角度，來說明戶籍并不是城市化的唯一衡量指標。他說，如果大量農民涌入城里，有了城市戶口，卻因沒有足夠的工作機會而失業，住在貧民窟里，衣衫襤褸，食不果腹，這難道就是健康的城市化？他說，城市化不應該僅僅是一個地域概念，而應該是一種生活方式。
陳松木現在在附近的一家工廠上班，每月工資2200元，農忙時在家收拾莊稼，閑下來泡壺清茶，或吆三喝四，喝點小酒，打點小牌，“日子過得有滋有味兒，我為啥非得要往城里跑？”
但他擔心，這樣的日子怕難長久。近段時間，村里的干部頻頻上門，說服他搬到劃定的集中居住區，條件是一個人補助1.3萬元。陳松木家有三口人，總共3.9萬元。對這個條件，他不甚滿意：“我要在那蓋一處房子，自己還得倒貼6、7萬元。”他說，自己心中理想的政策是：分一套房，然后再把家人的保險給買上。“哪怕房子沒那么大也行。”
農民現在不愿意輕易放棄自己的土地，還與一個農地即將上市的坊間流言有關。陳家澤在接受本刊采訪時，對此給出了積極的回應。他說，成都的城鄉統籌，目標還在于生產要素的自由流動。農村的生產要素主要有兩個，一個是勞動力，戶籍改革意在解決這一問題；另一個是土地。“應該讓農民參與到對土地級差收益的共享中。”
陳家澤說，至少在年底之前，成都市還會有一個“更大的改革”出臺，“就是有關生產要素自由流動的。”
成都的戶改正受到關注。在宣布新一輪戶改的11月16日，由國家發改委一位副主任帶隊的一支考察團蒞臨成都，對其做法詳細考察。陳家澤說，他曾被考察組詢問了相關問題，尤其是關于成都的實踐能否在全國復制的問題。
