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2024年11月24日
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一、近年來湖南小城鎮建設發展概況
近年來，湖南小城鎮快速發展，尤其是2006年省委、省政府出臺《關于加快小城鎮建設統籌城鄉協調發展的意見》以后，小城鎮建設發展進入快車道：
一是城鎮化水平不斷提高。截至2009年，全省建制鎮985個，建成區面積1623.1平方公里，比2000年增長134.3%。985個小城鎮建成區戶籍戶數211.1萬戶，鎮區人口862.4萬人(含暫住人口)，比2000年增長23.9%。通過對52個小城鎮抽樣調查發現，2009年平均城鎮化率（不含縣市城鎮人口）為29.5%，比2000年提高了6個百分點。
二是促進了經濟結構優化。調查顯示，2000年，樣本鎮的三次產業結構為0.41∶0.37∶0.22，到了2009年優化為0.36∶0.40∶0.24，第二產業生產總值已超過第一產業，第三產業也提高了2個百分點。
三是吸納了大量農村勞動力。問卷調查顯示，31.2%的小城鎮居民在遷入小城鎮之前主要從事農業生產。而目前小城鎮居民就業結構中，有72%的從事服務業，25.6%的從事制造業，仍在務農的只占2.4%。小城鎮吸納了大量農村富余勞動力。
四是居民生活質量顯著提高。抽樣調查顯示，2009年，小城鎮居民人均收入7697元，是轄內城鄉居民平均收入的1.39倍。居民問卷調查顯示，77.7%的居民感覺生活水平比以前更好，85.1%的居民認為生活在小城鎮具有幸福感。
同時，調查也顯示，小城鎮建設也存在一些突出問題亟待解決：
一是小城鎮的規模偏小。統計顯示，2009年末，鎮區人口在1萬以下的建制鎮全省有726個，占比達73.7%；而人口在5萬以上的鎮（不包括縣城）只有2個，占比只有0.2%。小城鎮人口偏少，一定程度上降低了公共設施投資效益，難以形成規模消費人口，難以發揮基礎設施和工業發展的規模優勢，輻射和拉動作用不強。
二是規劃建設與管理工作亟待加強。調查了解到，由于城鎮建設管理的法律法規不健全，縣以下城鎮規劃建設管理機構不到位，執法主體不明確，管理工作難度較大。而且由于管理與監督不力，小城鎮建設的隨意性較強，部分小城鎮違章建筑、交通和流動攤販等管理無序，影響了小城鎮的形象和提升。
三是投融資渠道不暢阻礙城鎮化進程。當前，城鎮建設的投資渠道單一，主要依靠財政投入，上級財政投入有限，本級財政收入主要依靠土地開發，以地生財。近年來受到土地征收困難、成本較大等影響，加上對政府融資平臺的規范管理，土地融資空間有所收窄。同時，小城鎮建設始終缺乏充分利用市場機制籌措資金的有效渠道，缺乏投資-經營-回報的良性運作機制，給小城鎮建設帶來的阻礙日益明顯。
二、金融支持小城鎮建設發展現狀
近幾年來，湖南省各級金融機構積極支持小城鎮建設，擴大信貸投入，改善金融服務。但金融支持不足的問題普遍存在。
（一）典型調查示范鎮金融發展的總體狀況
一是金融機構網點覆蓋較廣。調查顯示，截至2009年，14個示范鎮共有各類金融機構網點258個，平均每個鎮18.4個。其中銀行類金融機構網點200個，保險機構網點52個。二是存貸款大幅增長。2009年末，14個示范鎮存款余額222.4億元，是2000年的4.5倍，年均增長18.2%；貸款余額97.9億元，是2000年的3.6倍，年均增長15.4%。三是金融服務基礎設施有效改善。截至2009年末，14個示范鎮共布放ATM機141臺，POS機1340臺，而在2000年，14個示范鎮中只有3臺ATM機、1臺POS機，金融服務基礎設施大大改善。
（二）金融支持小城鎮建設的特點
一是從提供信貸支持和金融服務兩方面著力。一方面，開展多層面的信貸支持。一是支持公共基礎設施、安居工程及產業園區建設。2009年，14個示范鎮金融機構共發放9.3億元小城鎮建設貸款。二是支持企業和個人投資興業。2009年末，示范鎮金融機構發放的小城鎮企業和個人生產性經營貸款余額54.3億元。三是發放個人消費貸款。示范鎮個人消費貸款余額達7.1億元，有力支持了城鎮居民消費結構升級。另一方面，提供安全快捷的金融服務。近年來，農村金融機構支付網絡系統逐步開通了人民銀行的大、小額支付系統、銀聯福祥卡、農民工銀行卡特色服務等業務，為廣大城鎮居民農戶提供了安全快捷的金融服務。
二是基礎設施建設以政府融資平臺借貸投入為主。調查發現，金融機構參與小城鎮建設的主要方式是通過給地方融資平臺貸款，間接支持小城鎮建設。其中政策性銀行發放的貸款金額較大。如國家開發銀行和農業發展銀行總共為郴州汝城縣三家投融資平臺貸款1.14億元；永興縣主要通過土地抵押方式介入，通過融資平臺單位從銀行融資3.9億元用于城市化建設，大部分投入到了縣城道路建設、污水處理工程、垃圾處理場等公益性項目，其中0.8億元信貸資金用于塘門口鎮小城鎮建設，占銀行融資總額的20.7%。2009年，嘉禾縣建行向政府融資平臺貸款0.35億元，用于城市基礎設施建設。
（三）金融支持小城鎮建設存在的不足
一是信貸支持乏力。調查發現，金融機構對小城鎮建設的支持不足，小城鎮建設的資金缺口較大。2009年末，14個示范鎮金融機構投向小城鎮建設的信貸余額只占全部貸款余額的9.5%；金融機構的存貸比明顯偏低，2009年末存貸比只有44%。
二是金融組織體系偏弱。目前，全省14個示范鎮中有銀行類金融機構58家，平均每個鎮4家，主要是農信社、郵儲銀行、農業銀行，其他行很少在小城鎮設立分支機構。另還有5個示范鎮沒有保險機構，12個鎮沒有證券機構。同時，部分建制鎮的金融網點呈收縮趨勢，與2000年相比，14個示范鎮中只有1個鎮金融機構網點是增加的，有8個網點數沒變化，5個網點數是減少的。目前湖南還存在金融服務空白鄉鎮。
三是金融產品缺乏創新。目前小城鎮金融服務產品只限于存款、貸款和一般匯兌，新興的中間業務、代發代繳、基金業務等在小城鎮還未普及。在信貸產品上，除農村信用社農戶小額信用貸款、農行的小額惠農貸款外，沒有更多的適合農村城鎮化建設的信用貸款方式。由于金融服務產品較少，導致大量的金融服務需求外流，進一步加劇了小城鎮建設融資渠道不暢的局面。
四是金融基礎設施建設有待完善。ATM機、POS機等覆蓋不均衡，14個示范鎮中，最多的有63臺ATM機、785臺POS機，最少的分別只有1臺和2臺。人民銀行的大、小額支付系統也沒有完全覆蓋到縣域及以下的金融機構。
（四）金融對小城鎮建設支持不足的原因
一是缺乏合格的承貸主體。農村城鎮化建設以城鎮基礎設施和公共事業建設為主，承辦單位主要是地方政府相關主管部門，這些部門一般不具備承貸主體資格。即使是以政府融資平臺方式進行融資，由于缺少足夠的財力擔保而存在較大的風險。對樣本鎮調查發現，52個鎮平均每個鎮的財政收入只有1318萬元，而支出為1727.6萬元，明顯入不敷出。
二是小城鎮金融機構放貸權限不足。出于風險控制和投資回報的考慮，各金融機構紛紛提高了對縣級支行的貸款授權門檻，資金上劃、權限上收。如有的縣聯社將基層信用社1萬元以上的貸款審批權上收，由于經濟主體對1萬元以下貸款需求不大，造成基層信用社無“權”可用，而且貸款審批環節多，效率低。
三是缺乏金融投入的激勵機制。雖然國家已把小城鎮建設作為解決“三農”問題、擴大就業、實現農村勞動力轉移、拉動國內需求的戰略舉措，但目前還沒有支持小城鎮建設的貸款優惠政策，也缺乏對商業銀行開拓小城鎮信貸市場的激勵機制，導致金融機構缺乏支持小城鎮建設的主動性和積極性。
此外，鄉鎮信用環境較差，特別是許多鄉鎮政府過去拖欠當地金融機構較多貸款，也影響金融機構投放新的貸款。
三、加大金融支持小城鎮建設力度的對策建議
一是完善多層次金融組織體系。大力完善小城鎮建設的金融服務體系，國有控股大銀行與股份制銀行應向小城鎮下擺機構網點，農業銀行和農村信用社應進一步加強農村網點建設，積極引入村鎮銀行、小額貸款公司等新型農村金融機構，推動保險、信托等在農村開展業務，形成政策性金融、商業性金融、民營金融機構等多種形式并存的金融組織體系。
二是完善政策支持體系。一是完善財政支持政策。提高中央和省級財政在公用設施建設中的投入比例，擴大重點中心鎮財政留成的范圍和比例，增強小城鎮支付能力。二是完善產業發展政策。出臺政策促進城鎮產業集聚，依托各地自然稟賦，加快小城鎮產業和產品結構調整的步伐，扶持特色產業發展。三是完善土地支持政策。優先保證重點小城鎮建設用地。
三是加大信貸支持力度。首先，發揮政策性金融的先導作用。政策性金融要先期介入社會性、公益性強、建設周期長、沉淀成本高的基礎設施建設項目，同時，要拓寬對小城鎮建設的支持領域，向公共綠地、環境衛生等非經營性基礎設施建設項目提供低息貸款。其次，鼓勵商業銀行加大對小城鎮建設的信貸投入。加大對小城鎮供水、供電等項目的信貸支持力度以及現代農業、特色產業和新農村建設等支持。第三，擴大基層網點信貸權限，減少審批環節，簡化審批流程。
四是探索多元化的投融資模式。一是加快推進小城鎮公共事業的市場化改革。轉變公共服務由政府包辦的思路，引入市場機制，加大服務外包力度。二是出臺措施吸納民間資本投入基礎設施和公益事業建設。允許通過拍賣、租賃、轉讓、重組、股份合作等形式，鼓勵民間資本參與小城鎮的投資經營。三是探索多渠道融資方式。支持小城鎮符合條件的企業以IPO方式融資；創造條件發行城鎮化建設債券；探索對能產生現金流的基礎設施資產進行證券化。
五是建立金融支持的正向配套機制。一是出臺財稅激勵措施。對小城鎮建設中的商業信貸出臺補償政策，如專項貸款貼息政策、專項貸款稅收減讓政策等，鼓勵和引導金融機構加大信貸投入。二是規范政府投融資平臺發展。嚴格按照國家有關通知的要求，做實融資平臺資本金，健全擔保制度，降低風險。三是優化信用環境。加快推進小城鎮信用環境建設，形成誠實守信的良好氛圍。
（作者系人民銀行長沙中心支行行長）
