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2024年11月24日
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習(xí)近平總書記在指示中反復(fù)強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要性，他說，要“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”。而在具體改革實(shí)踐中，他又指出，“既要加大政策扶持力度、鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，又要因地制宜、循序漸進(jìn)，不搞大躍進(jìn)，不搞強(qiáng)迫命令，不搞行政瞎指揮”。——貫徹落實(shí)國家政策法規(guī)應(yīng)與地方實(shí)情相結(jié)合，頂層設(shè)計(jì)、政策方針給出改革大方向，但是不應(yīng)忽略地方土地現(xiàn)狀，強(qiáng)制執(zhí)行；改革應(yīng)“循序漸進(jìn)”、穩(wěn)扎穩(wěn)打，一味追求速度的改革是不可持續(xù)的。
那么，農(nóng)村土地改革下一階段該怎么走？改革前路在何方？我們從習(xí)近平總書記的指示中，或許可以提煉出幾項(xiàng)關(guān)鍵要素：
完善土地承包法律法規(guī)
2015年5月17日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊公開透露，《農(nóng)村土地承包法》正在修訂中。十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分置”，這一改革舉措極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性；在2014年11月下發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中，中央第一次提出“在堅(jiān)持農(nóng)村土地所有制前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的新格局”。這一文件確定了農(nóng)村改革的基本方向，為農(nóng)村土地制度改革定下基調(diào)。
《農(nóng)村土地承包法》的修訂目的之一，就是從法律上明確“三權(quán)分置”以及各項(xiàng)權(quán)屬的性質(zhì)、權(quán)能。“三權(quán)”要分置，首先必須明確權(quán)屬。張英洪指出，農(nóng)地的集體所有權(quán)不能變更，不能搞私有化改革；農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”，即承包權(quán)永遠(yuǎn)歸農(nóng)戶所有，擁有承包地的農(nóng)民若進(jìn)城務(wù)工無法自己經(jīng)營，可將經(jīng)營權(quán)以合作社、分紅等方式流轉(zhuǎn)給他人，這是農(nóng)用地的“三權(quán)”。通過改革完善法律法規(guī)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)或可抵押、融資、貸款，“這在以前都是不可以的”，而要推進(jìn)改革，首先要為農(nóng)地“確權(quán)”。張英洪說，“現(xiàn)在土地確權(quán)還沒確完”。
農(nóng)地“確權(quán)”的確有諸多問題需要厘清。比如土地承包期限問題，韓俊曾于2014年12月發(fā)文表示，“如果不設(shè)承包期限，土地承包經(jīng)營權(quán)則逼近集體土地所有權(quán)，容易誤讀為推行土地私有。”又有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)“虛化集體所有權(quán)，將土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利完全交給農(nóng)民”。對(duì)于土地承包權(quán)究竟屬于“債權(quán)”還是“物權(quán)”，至今仍存爭議，而這也使土地承包法律法規(guī)有了進(jìn)一步完善的空間。
健全監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制
2015年4月24日下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》提出，要“充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性”，“加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地規(guī)范管理”，“健全工商資本租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制”，“強(qiáng)化工商資本租賃農(nóng)地事中事后監(jiān)管”，各地要“及時(shí)組織力量對(duì)工商資本租賃農(nóng)地進(jìn)行全面核查，依法進(jìn)行規(guī)范，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)”。
為保護(hù)18億畝耕地紅線，耕地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地關(guān)卡重重。張英洪介紹，流轉(zhuǎn)耕地搞經(jīng)營“本身不可能”，但是有些工商資本會(huì)“變相占用”，比如流轉(zhuǎn)幾千畝土地發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)；企業(yè)看中政府傾向農(nóng)村的政策和土地的增值潛力，搶先下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地，之后將地“儲(chǔ)存”撂荒，等待土地升值轉(zhuǎn)手等。——農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)亂象叢生，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)加大。張英洪指出，“現(xiàn)在因?yàn)楸O(jiān)管不到位，造成很多問題”，“國家要增加社會(huì)資本進(jìn)入土地的門檻”。
農(nóng)業(yè)部部長韓長賦表示，“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展缺資金、缺人才、缺先進(jìn)管理理念，推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)是必要的”，“關(guān)鍵是要建立‘五項(xiàng)制度’，即建立上限控制制度、分級(jí)備案制度、審查審核制度、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度、事中事后監(jiān)管制度”。通過建立“上限控制制度”限制企業(yè)下鄉(xiāng)租地的時(shí)間和面積，通過建立“風(fēng)險(xiǎn)保障金制度”（社會(huì)資本參與土地流轉(zhuǎn)必須先交納年流轉(zhuǎn)租金3—5倍的保證金作為“風(fēng)險(xiǎn)保障金”）提高社會(huì)資本的準(zhǔn)入門檻等，可以有效緩解城市工商資本下鄉(xiāng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)；建立“分級(jí)備案制度”、“審查審核制度”、“事中事后監(jiān)管制度”等，則是對(duì)監(jiān)管機(jī)制的健全，可將風(fēng)險(xiǎn)“防患于未然”。
目前，湖北省武漢市已經(jīng)有兩個(gè)區(qū)在試點(diǎn)“風(fēng)險(xiǎn)保障金制度”，既可防止企業(yè)因經(jīng)營不善中途退出，影響農(nóng)戶的租金收益，又可防止企業(yè)擅自改變土地用途。若企業(yè)擅改土地用途，保障金可作為處罰金；若企業(yè)對(duì)土地從事掠奪性經(jīng)營，損壞地質(zhì)，保證金可用作土地復(fù)耕費(fèi)。
加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)
2014年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，提出“2014年及今后一個(gè)時(shí)期”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作要“深化農(nóng)村土地制度改革”，“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”，“改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系要改革，土地改革仍是重點(diǎn)。2014年，陜西省榆林市公布農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展情況，展開的五項(xiàng)主要工作“農(nóng)村三資管理”、“土地流轉(zhuǎn)管理和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記”、“土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁”、“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育”、“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)各類指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)及上報(bào)”中，土地流轉(zhuǎn)、土地確權(quán)等土地改革工作居重要位置；據(jù)公布數(shù)據(jù)，榆林市定邊縣開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為12萬元，橫山縣進(jìn)行土地確權(quán)登記工作的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為20萬元。2015年，河北省重點(diǎn)推進(jìn)的四項(xiàng)農(nóng)村經(jīng)營管理改革——“加快土地確權(quán)登記頒證工作”、“引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”、“加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”、“積極開展股份制改革試點(diǎn)”中，也有兩項(xiàng)涉及土地改革。
關(guān)于農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)中土地管理體系建設(shè)的方式，各地提出的措施也多具有地方針對(duì)性，比如河北省將“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵(lì)發(fā)展土地股份合作，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，大力發(fā)展土地托管”；湖北省則將“穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系，積極推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新”列為2015年農(nóng)村經(jīng)營管理工作重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)要“全面推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證工作”、“加快完善農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系”、“著力健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系”；湖南省發(fā)布的“2015年農(nóng)村經(jīng)營管理工作要點(diǎn)”也提出，要通過“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”、“建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)引導(dǎo)機(jī)制”、“抓好農(nóng)村土地承包仲裁工作”等方式來“創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體制機(jī)制”。
