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2024年11月24日
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“以改革之名行占用耕地之實”
習近平總書記表示，“在農村土地制度改革試點中要把好關，不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實。”2012年11月28日召開的國務院常務會議也指出，“在工業化城鎮化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，不僅影響農村穩定，而且威脅糧食安全，必須推進改革、健全法制，嚴格約束占用耕地。”《土地管理法》第31條明確提及，“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。”而現實中卻常見宅基地占用耕地、建設用地占用耕地、開發區占用農村宅基地和耕地等現象。
國土資源部土地整治中心和社會科學文獻出版社于2015年6月共同發布的《土地整治藍皮書：中國土地整治發展研究報告No.2》顯示，伴隨我國社會經濟發展，建設占用大量耕地，“目前全國有12個省份建設用地總量已接近《全國土地利用總體規劃綱要》確定的2020年規劃控制目標數，耕地占補平衡的壓力不斷增大。未來一個時期，各類建設不可避免還要占用一部分耕地，并且占用的大多還將是城鄉結合部的優質耕地。”
對此，喬潤令在接受《城市化》雜志采訪時表示，“大城市周邊城鄉結合部的土地都是非常肥沃的，畝產2000斤以上，但是城市擴張占用的也多是周邊土地，補充的則是偏遠地區的劣地，還有很多地方占用基本農田補充一般農田”，“作為建設用地來說，占一畝補一畝沒問題，但是作為種糧食的土地，一畝和一畝相差很遠，好田一畝地產3000斤，爛田一畝地產300斤”。喬潤令認為，耕地“占優補劣”已成普遍現象。
此外，有相當多的開發區在建設用地的使用上“先建后批”：國土部每年制定土地使用規劃，按照規劃，各地“每年有多少農地可以變成建設用地”，然而每年所得指標不多，招商引資任務又大，只好先占用規劃外耕地搞開發，之后再慢慢審批。這樣做是否合適？喬潤令直言：“地方招商引資不容易，開發商看中的土地往往沒在規劃上，這種情況非常常見，只能先占用、先開發，然后修改規劃，重新報批。”在解釋土地規劃開發工作繁難性的同時，喬潤令也不諱言，“的確有很多地方兩三年時間就用完了十年的指標，相當多的城市‘十二五’第一年就已經把‘十三五’的土地都用光了。”
至于占用耕地做宅基地，喬潤令分析，農村土地至今實施“增人不增地、減人不減地”的基本政策，農民后代結婚要蓋房，但由于城市擴張等原因，村子里的地沒有了，只能在自家的承包地上蓋。與此同時，喬潤令也指出，農村確實大量存在“多處占房”、“占而不用”、宅基地閑置等現象——多種情況并存，改革并不容易；有些問題的出現又恰恰是改革的結果。
“工商資本到農村介入土地流轉后搞非農建設”
習近平總書記在指示中強調，“特別要防止一些工商資本到農村介入土地流轉后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產等問題”。2015年4月24日，農業部、國土資源部、中央農村工作領導小組、國家工商總局等4部委聯合下發《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》，提出“各地要按照中央關于對工商資本長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確上限控制的要求，制定相應控制標準”，以引導工商資本有序進入農業，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。
農業部統計數據顯示，近3年來，流入企業的承包地面積年均增速超過20%；截至2014年底，流入企業的承包地面積達到3882.5萬畝，約占全國農戶承包地流轉總面積的10%。從2010年聯想集團“務農”引發各方高度關注，到如今城市工商資本進入農村日趨常態化，企業帶給農民更多的租金和打工收入，其引入農村的新理念也強化了農民的市場意識。
工商資本介入農地流轉固然推進了農業規模經營、增加了農民收益，同時也帶來不少煩惱。農業部副部長陳曉華指出，“工商資本進入農業有利有弊：一方面，工商資本可以加快傳統農業改造和現代農業建設；另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農地，容易加劇耕地‘非糧化’、‘非農化’傾向，隱患很多。”
就這一難點，喬潤令與北京市農村經濟研究中心研究員張英洪不約而同地向記者表示，企業下鄉租賃土地，目的往往不是發展農業，而是追求利潤——在支付土地租金、人工費用后，自身還要盈利，但是“糧食很難賣出價格”，所以只能選擇種“能加工出高利潤的產品”，比如葡萄、藥材等非糧作物——這是工商資本下鄉介入農地流轉引發的“非糧化”。張英洪透露，也有企業將流轉土地改造成農業觀光園或農產品加工基地，甚至修建娛樂設施搞經營——這是工商資本介入農村土地流轉引發的“非農化”。
土地流轉合同糾紛在工商資本下鄉過程中屢有發生：農業項目通常前期投入較大、回報周期較長，“北美海棠等景觀植物的種植，5年之后才能見效益”，下鄉企業有時會出現暫時性的資金周轉困難，無法按時支付土地流轉費用——農民短期內不能通過流轉獲取收益，是否該收回流轉土地？對于企業來說，前期已投入上千萬，此時中止得不償失；對于農民來說，規模化生產已經打破了原來的田壟，即使拿回土地復耕也要多費周折修整，且耕種遠不如流轉收益高——這是工商資本介入農地流轉后時常出現的“兩難”。
習近平總書記指出，“土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向。”土地流轉和規模經營往往需要資本參與，城市工商資本下鄉參與農村建設，在一定程度上解決了農村土地規模化經營的資金缺口等問題，提高了農民收入，但其對耕地利用、農業生產帶來的負面影響也已顯現，利弊并存的現狀使很多地方政府仍對這一改革舉措持觀望心態。
