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2024年11月24日
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習近平總書記指出，“耕地占補平衡政策是對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地不斷擴大的補救措施，是國家法律和政策允許的，但必須帶著保護耕地的強烈意識去做這項工作，嚴格依法依規(guī)進行。”李克強總理也在批示中強調(diào)，“要按照最嚴格的耕地保護制度要求，依法加強耕地占補平衡規(guī)范管理”，“把握好經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的關(guān)系，大力挖掘用地潛力，提高土地使用效率”。
農(nóng)村耕地與包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地、國有建設(shè)用地同為城鄉(xiāng)土地的重要組成部分，三者之間的壁壘并不是全然固定、不可打破的——國家通過征地手段將耕地變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，通過“耕地占補平衡”政策調(diào)整耕地與建設(shè)用地的屬性，以期實現(xiàn)耕地保護與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的平衡。為挖掘農(nóng)村土地利用潛力、合理配置城鄉(xiāng)土地資源，很多省、市（區(qū)）也在國家政策允許的范圍內(nèi)自發(fā)摸索、積極嘗試，尋找與本地實情相匹配的土地改革之路。
城鄉(xiāng)增減掛鉤模式
重慶市“地票”交易模式是城鄉(xiāng)增減掛鉤模式的典型代表。數(shù)據(jù)顯示，1997—2009年，重慶市農(nóng)村常住人口減少了31%，同期農(nóng)村人均建設(shè)用地卻由183平方米上升到262平方米，增長了43%——城市人口在增加，建設(shè)用地也在增加；農(nóng)村人口在減少，建設(shè)用地仍在增加。城鄉(xiāng)建設(shè)用地齊增，一起擠占耕地。
在此背景下，國務(wù)院于2008年2月出臺《關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》，正式批準重慶建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度，在確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點。2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所掛牌，將“地票”作為主要交易標的——重慶市首創(chuàng)涵蓋復墾、驗收、交易、使用四個環(huán)節(jié)的“地票”交易模式。
“地票”交易在充分尊重農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織意愿的前提下，對閑置、廢棄的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進行復墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，經(jīng)由土地管理部門嚴格驗收后騰出的建設(shè)用地指標，由市國土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標憑證（即：地票），該憑證可以市場化方式公開交易，可在全市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。
遠郊區(qū)縣的農(nóng)村閑置建設(shè)用地復墾為耕地，主城區(qū)周邊同等數(shù)量的耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地指標，二者可通過“地票”流轉(zhuǎn)互換。這種搭建統(tǒng)一交易平臺、城鄉(xiāng)用地增減掛鉤的土地流轉(zhuǎn)模式成效顯著：2009年以前，重慶市每年可用建設(shè)用地指標約為10萬畝，遠不能滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，同時農(nóng)村宅基地、農(nóng)村公共設(shè)施等建設(shè)用地存在浪費現(xiàn)象；截至2015年4月，重慶農(nóng)村土地交易所累計交易“地票”15.35萬畝，交易金額309.27億元，不僅解決了人口流動與土地配置之間的矛盾、有效實現(xiàn)了耕地占補平衡，而且賦予了農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。
股份合作經(jīng)營模式
河北省永清經(jīng)濟開發(fā)區(qū)自2011年11月起施行的“土地銀行”托管模式，采用土地股份制改造的形式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為長期股權(quán)，將土地“資產(chǎn)”變?yōu)橥恋亍百Y本”，對“入股”土地統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌規(guī)劃、集中開發(fā)，使農(nóng)村土地利用更集約高效、資源配置更合理科學，土地價值與農(nóng)民收益也都實現(xiàn)了最大化。
“土地銀行”托管模式的具體做法是：在規(guī)劃區(qū)內(nèi)組建企業(yè)性質(zhì)的土地托管中心（即：土地銀行），農(nóng)民在依法、自愿、協(xié)商、有償?shù)幕A(chǔ)上，以土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股托管中心，由土地托管中心對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地統(tǒng)一經(jīng)營，入股農(nóng)民按年領(lǐng)取股息及約定福利。在模式落地過程中，永清開發(fā)區(qū)創(chuàng)新觀念與機制，僅用三步便落實、完善了該模式：
第一，以地入股，群眾變股東：規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民（村集體）與托管中心簽訂土地托管協(xié)議，首簽時限為5年，5年內(nèi)若土地被征收，則依法履行征地手續(xù)；5年后，按照農(nóng)民意愿，可一次性提取全部本金，也可將土地托管股權(quán)按比例折算成商業(yè)用途房產(chǎn)，作為入股農(nóng)民的資產(chǎn)，以保障其長期利益；
第二，核定收益，土地成資本：農(nóng)民將承包經(jīng)營的土地作價入股后，托管中心按每年7%的利息支付股息，股息80%歸擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，20%由村集體經(jīng)濟組織用于公益事業(yè)和村民福利，每年年底集中結(jié)算；
第三，轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)民變市民：通過土地托管，農(nóng)民不僅每年可以獲得可觀的股息和相應(yīng)的福利補貼，開發(fā)區(qū)還為農(nóng)民提供了從事其它職業(yè)的機會，有效緩解了農(nóng)民生存的后顧之憂。據(jù)統(tǒng)計，永清開發(fā)區(qū)所轄6個行政村中，有1100余人在開發(fā)區(qū)從事保安、綠化、商務(wù)等工作；為開發(fā)區(qū)搞工程建設(shè)、配套服務(wù)等的個體工商戶有170多個。
以“土地銀行”為代表的股份合作經(jīng)營模式，使土地資本化、資本股份化、收益長期化、利益共同化，不僅化解了城鎮(zhèn)化進程中的土地矛盾，而且保障了被征地農(nóng)民的長遠生計。目前，該模式在廣東、四川、浙江、北京、遼寧等省市已廣泛試行。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌整治模式
嘉興市是浙江省級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試點的先行地。2008年5月，嘉興市展開土地使用制度改革探索，創(chuàng)新性地提出節(jié)約用地的“兩分兩換”農(nóng)村土地整治模式。作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地整治模式的代表，該模式把土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)結(jié)合在一起，通過優(yōu)化調(diào)整試點地區(qū)區(qū)域建設(shè)用地、生產(chǎn)力和人口布局，拓展了市鎮(zhèn)、工業(yè)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間，被嘉興人稱為“第四次土地革命”。
所謂“兩分”，就是把農(nóng)民的宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；“兩換”，就是以土地承包經(jīng)營權(quán)換股、換租、置換社會保障，以宅基地換錢、換房產(chǎn)、換地方。通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，嘉興市實現(xiàn)了農(nóng)村土地集約節(jié)約利用，轉(zhuǎn)變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式；通過置換宅基地，嘉興市農(nóng)民集中進城入住、變?yōu)椤笆忻瘛保粌H改善了生活環(huán)境、提高了生活質(zhì)量，而且有望拿到“退休工資”。
在具體推進過程中，“兩分兩換”又延伸出多種不同的操作模式：可以“兩分兩換”同步推進，也可以分步推進，即先“一分一換”，再穩(wěn)步開展土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民搬遷既可整村搬遷，又可零星搬遷；搬遷農(nóng)民的安置方式，既可選擇市鎮(zhèn)投資開發(fā)公司統(tǒng)一設(shè)計建造的公寓房和聯(lián)體式住宅，也可以在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上自建聯(lián)體公寓房和聯(lián)體排屋。
建設(shè)聯(lián)排住宅為嘉興市參與“兩分兩換”的13個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)約了25%左右的用地；通過宅基地置換，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地節(jié)約率達到50%以上。截至2011年，嘉興市立項建設(shè)用地復墾項目125個，復墾面積8670畝；立項土地開發(fā)項目81個，開發(fā)面積12495畝，新增耕地面積11415畝——“兩分兩換”土地整治模式有效保障了全市耕地占補平衡。
在嘉興市“兩分兩換”提出和實施過程中，國土資源部及相關(guān)研究機構(gòu)領(lǐng)導曾多次到嘉興進行專題調(diào)研指導。2013年上半年，國土資源部相關(guān)部門負責人再次專程到嘉興市調(diào)研“兩分兩換”土地整治模式和低效建設(shè)用地再開發(fā)工作，對兩項工作在拓展建設(shè)用地新空間方面取得的成效表示肯定。如今，《嘉興市土地整治規(guī)劃（2010—2020年）》已經(jīng)通過國土部的評審并進入實施階段，嘉興市土地流轉(zhuǎn)試點已走在全國前列。
習近平總書記在指示中說，“對耕地占補平衡以及耕地保護中出現(xiàn)的新情況新問題，要加強調(diào)查研究，提出有效的應(yīng)對之策。”我國土地現(xiàn)狀復雜、地域差別大，土地流轉(zhuǎn)、地區(qū)改革中必然面臨不同的情況、遇到不同的問題，因而才要“因地制宜、循序漸進”。正如在以“新型城鎮(zhèn)化與土地利用”為主題的“第八屆中國城市化國際峰會”上，國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令所說，“中國之大，根本不能一兩個文件、一兩個模式解決，中國需要千百種模式”。
