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2024年11月24日
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“堵城”突圍之困
現階段中國不得不接受“汽車改造城市”的現實。如何進行主動和提前的規劃，達到機動化與城市化之間的動態平衡，成為“堵城”突圍的關鍵。
超速進入汽車社會的中國，正經歷城市化進程中的必經之痛。
學界通常認為，交通擁堵非人為意志所能阻擋，其本質在于“城市化滯后于工業化，或者說是滯后于機動化”。
建國初期，中國僅有10%的人口住在城市。60年后，該數字已上升至47%。每年1000萬-1300萬農村人口的涌入，使城市的住房、交通、能源以及公共資源不堪重負。
多位城市規劃專家幾乎同時認為，在“機動化快過城市化”的大背景下，中國大城市的交通擁堵“最困難的時候還沒到來”。而且，在強大的“城市化模式慣性”面前，“治堵”的人為空間極其有限。如何利用好這僅有的政策空間，對世界任何一座大城市的決策者來說都是個棘手難題。
當前，以北京、上海為代表，中國的一些“堵城”正試圖通過“需求管理”限制私家車漫無邊際的增長。但正如政府智囊們所擔心的，“化解矛盾的手段，可能會激化更多的矛盾”。究竟該如何尋找一個“緩沖地帶”，以達成機動化與城市化之間的動態平衡？
交通規劃優先之困
城市規劃專家認為，中國許多城市的交通擁堵，“病根”在于不科學的城市規劃。
以北京為例。6年前，北京市交通委員會曾在年度工作會議上指出，北京的交通問題是“城市化、現代化、機動化進程中多重矛盾產生的，根本問題是城市規劃的問題”。當時，北京已形成了回龍觀、天通苑和望京3個規模巨大的集中居住區，被規劃學界詬病為“睡城”、“臥城”。
主持參與北京市城市總體規劃的中國工程院院士、中國科學院院士吳良鏞在研究中發現，這些不斷出現的超大規模的“睡城”已成為導致交通擁堵的根源。由于就業、城市配套等功能區布局的缺乏，致使大量人口每日如潮汐般進城出城。在早晚班高峰時段，交通擁堵也呈現明顯的潮汐特征：雙向車道的一邊車流如織，“堵成了停車場”；另一邊卻車流稀疏，高度閑置。可謂“冰火兩重天”。
對于另一個顯見的特征，中國汽車工程學會理事長張小虞曾經指出，中國城市固有結構的不合理，體現為“多中心疊加”：“北京是政治中心、經濟中心、文化中心、教育中心、金融中心、商務中心……各種‘中心’全都集中在市中心。特別是商務中心的疊加，造成寫字樓‘叢林現象’。而寫字樓人群又基本都是駕車人群”。由此導致車流大都向城市中心區匯聚。
多中心疊加造成的現實困境，即人口、產業和公共資源過度向城市中心區集中。中國社會科學院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞舉例說：“北京市最好的三家三甲醫院――北京醫院、協和醫院和同仁醫院，全都集中在一個路口，焉能不堵？”
天津公安警官學院交通教研室王震剛也有相似體會：“天津最好的中小學教育資源都集中在和平區，很多人雖然居住在郊區，但依然想方設法將孩子送入和平區的學校，每天開車接送，交通需求量暴增。”
另外，國內城市規劃發展過程中的土地利用和交通不協調問題皆值得反思。天津市公安交通管理局副局長暢志杰說，城市部分區域土地開發利用時未考慮交通出行因素，有的地方開發強度大但道路較少，有的區域路寬橋窄成瓶頸。
重慶市公安局交巡警總隊總隊長錢永培也表示，政府搞商業開發時往往忽視交通影響，開會研究時也不叫交管部門，未對大型項目進行全面的交通影響評價，甚至不重視長遠發展，在原本應建交通樞紐地塊盲目建高樓、擴商圈，吸引大量車流，加劇擁堵。
中國一些城市在開發時交通規劃滯后，項目落地后才考慮交通，結果出現擁堵現象。重慶交通大學財經學院院長黃承鋒等學者認為，更為嚴重的是，有的地方為追求ＧＤＰ，不是從長計議科學合理配置道路用地資源，而是在用地問題上向開發商傾斜，甚至不惜犧牲道路環境。
此外，有別于西方國家通過“多中心”城市規劃向外疏散人口和產業，中國大多數城市傾向于“攤大餅”式的向外擴張。規劃專家認為，“單中心的城市空間布局，一般不利于交通資源配置的優化”。這一點恰是中國眾多“堵城”的“致命傷”。
不科學的城市規劃加上無節制的綿延區拓展，已經對中國眾多“堵城”的治堵實踐構成了挑戰。城市規劃這個“前置條件”不改變，修建再多的道路也解決不了交通擁堵問題。
中國城市規劃設計研究院城市與區域規劃所副所長張險峰認為，應該從規劃調整這個“根本”上解決交通擁堵問題，交通規劃先行，引導城市合理布局。“現在北京還要擴CBD、擴金融街、搞麗澤商務區，等于還是把辦公區集中在三環內；居高不下的房價又將很多人趕到遠郊區甚至河北、天津居住，將來還會大大提高上下班人流密度，交通能不能保證是一個大問題。” 突破“單核”布局
中國式“堵局”該如何破解？北京市交通發展研究中心主任郭繼孚認為，首先應轉變城市發展模式，優化城市空間結構調整和功能布局，實現“職住平衡”，從源頭上減少交通生成；其次應建立以交通為導向的土地開發模式，在新建軌道站點周邊開發密度較高的商業住宅，避免潮汐交通和早晚高峰的嚴重擁堵。
實際上，近年來許多受困于“單核”的國內城市大都提出了突破“單核”、構建多中心“新城”的突圍策略。
2002年，吳良鏞院士受北京市政府委托，參與推動和制定《北京城市空間發展戰略研究》。他把自己對北京區域規劃建設研究的主要成果，如：完善中軸線和長安街“兩軸”，強化東部發展帶和西部生態帶“兩帶”，構筑以城市中心與副中心結合、市區與多個新城相聯系的“多中心”空間格局等，都寫進了新修編的《北京城市總體規劃》。
在此基礎上，北京在2005年-2020年的城市總體規劃中提出，構建“兩軸兩帶多中心”的城市格局，著力打造包括通州、順義和亦莊3座重點新城在內的11座新城。11座“新城”基于原有衛星城規劃，承擔的主要功能即為“疏解中心城人口和功能、集聚新的產業，帶動區域發展的規模化”。
此后，在“發展南城”、“CBD東擴”等城市拓展口號中，北京試圖運用規劃界推崇的“反磁力吸引體系理論”改變日益失衡的城市格局。該理論認為，“現代大城市因物質文化條件優越而產生人口向心力時，為分散大城市人口，克服這種力的吸引所采取的一系列措施”。
但“單核”向“多中心”突圍在現實中是一個痛苦的過程。最大的挑戰是“成本”問題。
有規劃學者告訴《財經國家周刊》記者，北京此前曾有部分學者私下里議論過，將市級黨政機關搬遷至東部的通州區，以疏散中心城區壓力。但考慮到龐大的經濟、政治成本，“討論始終沒有拿到桌面。”
《財經國家周刊》記者查閱諸多城市的新城規劃發現，在“多中心”新城構想中，“交通優先規劃”的原則得到強化。例如北京在新城規劃中就提出：“積極發揮基礎設施的引導作用，采取以公共交通特別是軌道交通為導向的城市發展模式，土地開發與交通設施建設相互協同，建立以公共交通為紐帶的城市布局及土地利用模式，促進新城的理性增長”。
而現實情況卻是，“多中心”新城的構想帶來的，往往只是房地產業的繁榮。一條軌道交通常常成為一座“新城”房屋和土地的最大賣點。而當地價、房價急劇攀升后，所發揮的卻是對產業和人口的“擠出效應”，與“反磁力”設想背道而馳。
2009年，北京“通州新城”房價、地價暴漲，超過2.2萬元/平方米的房價直逼主城區，業界驚呼“北京房價倒掛”；同樣是這一年，北京“房山新城”集中供應住宅用地，在萬科、中建等地產巨頭的哄抬下，“地王”頻現。這兩座新城，“都結結實實地打了一把交通牌。”
這或許是一種無奈的選擇。中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞告訴記者：“北京市2009年賣地收入900多億元，但修一公里地鐵就要花費8億元。沒有土地財政，怎么加大新城的交通基礎設施建設？”
中央財經領導小組辦公室副主任劉鶴此前曾撰文認為：“城市化需要巨額資金投入，這是地方政府當前和未來一段時間內的主要難題”。從實際出發，“形成一套適應中國城市化需求的投融資機制和監管體制”，實現城市網建設的現金流量平衡，是推動中國城市化穩步發展的關鍵環節。
劉鶴還指出：“土地融資模式在微觀層面似乎合理可行。但最大的困難是，這種模式帶來的宏觀后果還不甚清楚。”“因此要審慎對待，繼續試驗。”
綜合諸多體制性瓶頸之下，中國人民大學公共管理學院副院長、土地規劃中心主任嚴金明認為，“單核”發展模式有其強大發展慣性，要扭轉絕非易事。“但多中心發展的導向仍要堅持。”
“公交城市”的救贖
調整城市規劃非一日之功，一些交通規劃專家提出，當前最現實的“堵城”突圍方案，是發展建設“公交城市”、“公交社區”和“公交流域”，“城市建筑綜合體與公共交通密切融合，逐步降低對小汽車的依賴”。
交通運輸部部長李盛霖在接受《財經國家周刊》記者專訪時表示，交通運輸部最近一直在研究治理城市交通擁堵的方案。重點即是“公交優先”。
“現在北京市民公交出行僅占40%，而發達國家的這一比例達70%。需要在資金投入、設施建設、城市交通管理等多個方面保證公交優先。”李盛霖說。
南京市城市與交通規劃設計研究院有限責任公司董事長、北京交通委員會顧問楊濤認為，在進行城市規劃和土地開發過程中，一些地方忽視開發與公共交通建設的聯動。缺乏“公交城市”、“公交社區”、“公交流域”的理念，“很多項目沒有考慮跟公共交通密切結合，沒有很好地將公交樞紐和城市的建筑樓宇群結合在一起”。正是這一點刺激了居民購車出行。 有專家告訴記者，在香港，城市開發建設與公交聯動已經成為規劃上的常識。每當規劃建設新的大型住宅區域，都要優先考慮將地鐵修到該區域。
雖然“公交城市”深得贊許，但國內城市相關投入的“歷史欠賬”太多。以北京為例，予以支撐的城市軌道交通設施欠賬明顯：日本東京的地鐵有60條，里程超過1000公里；北京目前還不足10條，里程不超過300公里。
中國汽車工程學會理事長張小虞告訴記者，“北京從建設第一條地鐵算起，此后近30年再沒有地鐵立項。對地下交通明顯認識不夠”。以北京為代表，其他城市要修地鐵也曾經一度不被批準，理由是“造價高，脫離中國國情”。
李盛霖曾向《財經國家周刊》記者公布一組數字：全國大城市公共交通發展相對滯后。發達國家公共交通比重占到整個城市交通中的比例為50%至70%，而國內目前只有20%到30%。這與公交城市的目標相去甚遠。
上海城市綜合交通規劃研究所陸錫明所長認為，“公交優先”在我們國家已經提出很多年，但由于城市公交需要地方財政補貼，很多地方積極性不高，沒有落到實處。
由于基礎建設的滯后，“公交城市”、“地鐵城市”的現實令人失望。
在北京，早晚班高峰時段擠地鐵成為上班族的噩夢。有人甚至發出“地鐵擠掉人的尊嚴”的感嘆。
北京地鐵運營公司曾公布一項統計：工作日早高峰時，地鐵1號線載客率瞬間值可達120%，“達到要靠人把乘客推上去的程度。”雖然目前1號線運行間距已縮短至2分15秒，達到設計極值，“不再需要人推”，但在一些常擠地鐵的女性上班族眼里，“人與人之間保持10厘米的距離，在早高峰時根本就是夢想”。
牛鳳瑞認為，正是由于目前城市公交出行的不便利，才將處于臨界狀態的人群逼向了購車一方。因而，“提倡公交優先發展，首先要保證公交優質”。
對此，李盛霖曾表態：“‘十二五’期間，交通運輸部將進一步落實公共交通優先發展戰略，重點加強城市公共交通運營監管、軌道交通應急保障、城市客運管理智能化等關鍵技術的研究，以科技創新為提升城市公共交通服務水平做好支撐，讓廣大群眾愿意乘公交、更多乘公交。”
然而，一些篤信“當斯定律”的交通專家則強調，“單純依靠增加供給無法解決交通問題”。更重要的是改變人們的交通出行意識，倡導綠色出行，讓自行車和步行出行再度興起。這種“車本向人本回歸”的一幕，在發達國家發達城市已經出現。
