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2024年11月24日
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城鄉統籌規劃實踐正在我國各地大規模地展開。目前全國各地所開展的城鄉統籌規劃實踐形成了探索、先行先試的多種實踐格局。但許多地區在制定城鄉統籌規劃及實施方案時，在“城鄉統籌規劃”的大旗下的“自主創新”，也出現了一些問題，在規劃、建設、保護農民利益等環節上的某些做法背離了城鄉統籌核心的、長遠的宗旨和目標。本期對話，我們請來全國政協人口資源與環境委員會委員沈瑾和大家一起討論這個話題。
記者：一些地方政府嘗試取消二元戶籍制度等被認為是城鄉統籌關鍵障礙的陳規，但農民轉為城市居民的積極性并不很高，您如何看待？
沈瑾：減少農民是生產力發展的要求，農民要成為市民，只有城市產業發展了才能實現，而城市產業發展的定位直接關系到城市產業的可持續發展。如果城鄉產業分離，城市產業也沒有生命力。如果城市產業都缺乏生命力，那就失去了城市化的源動力。因此，要真正推動城市化的發展，核心仍然是城鄉產業要高度融合、協調發展。統籌城鄉發展的內容涉及方方面面，最為關鍵是統籌城鄉產業的發展、實現城鄉產業的融合，形成三次產業相互促進、相互聯動的發展格局。
在城鄉龐大的人口和勞動力的雙重擠壓下，就業的矛盾就更加凸現，這一矛盾將是我國推進城鄉統籌發展面臨的主要矛盾。解決這一矛盾的根本前提是城鄉產業的轉換升級和協調發展。以為只有把城鄉戶籍制度統一，就能實現城鄉一體化，城鄉差別就能消失，這是根本不可能的。對農民來說，除了城鎮戶口還要能解決吃飯問題，這就是最實質的問題，就業是民生之本。當然，并不是說取消戶籍制度等阻礙城鄉資源流動的制度性壁壘不重要。打破傳統的制度壁壘是城鄉統籌發展的前提條件之一，但不是唯一條件。發展產業，提供就業崗位是最關鍵的手段。
記者：在城鄉統籌實踐中，一些地區提出的增長速度和城鎮規模遠遠超出自身的經濟發展速度和水平。城市的大與小，發展速度快與慢，規模與城市效益到底如何協調？
沈瑾：在“把城市做大做強”的口號下，不切實際地并村、并鎮區劃調整、合并，使得“政區城鎮化”遠快于“土地城鎮化”，“土地城鎮化”又遠快于“實體城鎮化”和“人口城鎮化”。城市發展有自身的規律性，是由城市的職能決定的。城市規模不是想多大就多大，城市規模不在于大小，而在于它的功能和質量，與自身的經濟發展速度和水平相適應的城市發展速度和城市規模才是健康、可持續的。
以往城市的發展策略爭論都是以城市的規模來論發展，僅憑城市的規模來判定城鎮化應采取的主要形態難免有些偏頗。從國際經驗來看，城市群已經成為發達國家城鎮化的主體形態，并成為他們產業和人口的重要集聚區。在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，是未來“十二五”時期的一項重大任務。
隨著中心城市的不斷膨脹，中心城市的一些功能開始逐步向外分散，圍繞中心城市就形成了若干衛星城鎮，其他城市和小城鎮點狀分布，城鎮間保留了一定的農田、林地、水面等綠色空間，以永久耕地和生態功能區相間隔，并通過高效便捷的交通走廊連接形成城市群。城市群是一種能夠發揮不同等級規模城市比較優勢的有效組織模式。通過發展城市群，將核心城市的部分功能分散到其他城市之中，可以有效防止核心城市“攤大餅”式的擴張模式，以緩解由此所引發的各種大城市病。目前發展水平低的主要原因是經濟發展的動力不足，沒有就業機會，基礎設施差，沒有產業基礎，沒形成勞動力向城鎮集聚的局面。所以允許并引導農民進城創業就業，吸引農村人口應以中小城市為主，梯級狀地吸納不同經濟收入的農村人口，以保持社會穩定,以期在若干年后，順利地實現城市化目標。
記者：在實踐中，各地普遍出現村莊合并、財政支持的新民居建設等一些做法，是否具有普遍意義？政府和市場如何發揮各自的作用？
沈瑾：政府主要起到積極的引導作用，如編制切實可行的實施規劃、制定相應的法規及配套政策、制定系統的配套政策，并注意相互銜接，是機制上、制度上的保障。在微觀的具體操作層面，行政手段往往是低效、短期、甚至是盲目的。有些問題不是靠行政手段能解決的。用行政手段干預的結果，不僅目標無法實現，還會伴生許多矛盾。我們應利用市場機制的內在動力，充分調動農民的積極性，發揮農民自身的創造性與主動性來探索實踐。
違背客觀經濟和空間發展規律、違背農民意愿制定的農村中心村合并撤點布局規劃，沒有利益引導機制、越俎代庖的村莊“強制合并”，都會造成大量的公共資源浪費，并事與愿違。以往水庫強制移民所引發的一系列問題，應給我們以前車之鑒。此外，完全依靠財政支撐的“新民居建設樣板工程”，不可復制，也不可持續，更不具有推廣意義。
記者：城鄉統籌規劃是現代城市規劃追求的核心理念。目前一些地方大規模地編制各種層次規劃，但多是速成品，甚至成為農民失地的始作俑者，您如何評價地方的一些規劃亂象？
沈瑾：當前的城鄉統籌規劃編制是在快速城市化、國家對基本農田實施嚴格保護、城鄉空間激烈變動重組的大背景下展開的，所以在規劃中出現了一些過去不曾遇到的問題。
首先，任務式的規劃編制。很多規劃沒有詳細的調查、數據分析研究，在沒有產業聚集、人口沒有大量機械增長的前提下，想當然地確定在近期要聚集的人口數量，盲目地擴大城鎮規模，而且這項工作已作為年度考核各級政府業績的“政績工程”。
其次，規劃變成利益重新調整的工具與手段。城鄉統籌規劃實踐中產生利益博弈和功利的傾向。在快速城市化的大背景下，經濟增長模式轉變的長期性與眼前發展需求的緊迫性是擺在地方政府面前的現實難題，獲取更多的建設用地以支撐經濟的持續增長是破解難題的“現實選擇”。
現階段土地問題已成為城鄉規劃建設中最核心的內容，編制的城鄉統籌規劃某種意義上被演變為掠奪鄉村建設用地的規劃。城鄉統籌規劃已經被異化為“建設用地指標轉移規劃”，從鄉村建設用地挖潛來保障城市建設用地的供給，將其工作重點放在如何從鄉村“擠壓”出建設用地，卻忽視了對鄉村地區長遠合理發展的整體考慮，更忽視了對農民根本利益的保障。
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中，我解讀《建議》的核心觀點和目的是希望利用“城鄉統籌”的手段來解決重中之重的“三農”問題，促進城鄉的均衡發展。“城鄉統籌”的目的是將農村的資源要素依然留在農村，而不是向城市轉移，造成新的不均衡。這一點我們一定要把握，否則有悖“城鄉統籌”的目的。
第三，缺乏配套制度法規支撐的規劃。編制的城鄉統籌規劃也面臨著實施難題。雖然“城鄉統籌”以中央文件、區域發展指導意見等形式發布，但是目前尚未有一部正式的法規對如何實現城鄉統籌、促進鄉村地區發展予以明確具體的規定，更沒有具有法定地位的實施計劃。即使我們編制再多的城鄉統籌規劃，也不過是空中樓閣而已，難免在實施中受制于各種因素和利益關系的作用而不斷地發生偏差。
目前我們編制的空間規劃更多地表現為技術性文件，缺少“法規”的色彩，而空間規劃與相關的配套法規之間幾乎是完全分離的，這不僅導致了我國許多類型的空間規劃缺乏法定的約束力，而且從根本上缺乏法定的實施推動力。
記者：“宅基地換房”，“農民被上樓”成為當下熱點，這種方式能否成為推動農民進城、實現城鎮化的突破口？
沈瑾：“以宅基地換房”出自地方的制度創新，有其務實和積極的一面，也可能是被逼無奈的選擇。但是在實踐過程中，由于各方的利益邊界機制得不到妥善解決，不僅沒有帶來城鄉的和諧發展，反而造成很多新問題，某種程度上激化了社會矛盾；有的地區“以宅基地換房”的過程中普遍存在著“取大給小”的情況，農民因利益受損而滿腹怨言。推行“宅基地換房”是有一定先決條件的，并不一定適合所有地區。
農民的住宅與城市的住宅不同，它具有生產資料和生活資料的雙重性質，具有生產和生活的雙重保障功能。農民雖然住上寬敞舒適的住房，但在農村的生產方式幾乎沒有任何實質改變的前提下，以農業生產方式的收益，以農民目前的收入水平，怎能支付起氣、暖等物業支出？他們靠什么來維持日常生活的運轉？農民可以拿宅基地換來住房，但換不來生產方式及生活方式的根本改變。高容積率、高密度的高層住宅適合農民嗎？這是農民理想中的社會主義新民居嗎？城鄉應該有別，城市要梯度發展。目前城鎮的建設資金過多來自土地財政，但中小城市房價土地的過快增長、房價增長過快，將抬高農民進入城市的初始門檻，這更不利于城鄉長久可持續的一體化發展。
我們高興地看到：對目前這種片面追求增加城鎮建設用地指標，擅自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉指標規模，違背農民意愿強拆強建，侵害農民利益的現象，國家已采取了有力措施。本月10日溫總理主持的國務院常務會議，研究部署規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。明確提出：“要充分尊重農民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農村集體經濟組織和農戶自主決定。不得強拆強建。嚴禁違法調整、收回和強迫流轉農民承包地。堅決防止違背農民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現象。”希望在下一步的城鄉統籌實踐中得到糾正，促其健康發展。
