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2024年11月24日
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作者簡介：曾任河北社科院農村所副所長、研究員、所長，中國社科院城市發展與環境研究中心主任、研究員；現任中國城市經濟學會副會長。先后主持完成省部級以上科研課題22項，獲省部級一等、二等、三等優秀成果獎、科技進步獎11項。出版過《縣級農村規劃方法》、《河北糧食問題研究》、《西部大開發在城鎮集聚》等12部專著合著；發表了《我國農業發展戰略與對策》、《我國城鎮化戰略的若干思考》、《中國小城鎮發展不容忽視的幾個問題》等160多篇論文、調研報告。
編者按：
農民工是中國城市化進程中的獨特產物。在當前中國加快發展方式轉變，實現從工業化主導的外向型經濟向城市化主導的內源性經濟轉型之際，如何讓農民工和務工經商的農村人口轉化為安居樂業的市民，如何建立以工促農、以城帶鄉的城鄉發展一體化的機制，無疑是中國城市化最為核心的問題之一。中國城市經濟學會副會長牛鳳瑞在前不久舉辦的第十二屆中國城市化論壇上就當前這一熱點問題做了系統闡述，本期城市化雜志全文刊發，以饗讀者。
我國農民市民化是指在城鄉一體化意義上的農村居民和城市居民平等享有作為共和國公民的權利問題，是對以往實施幾十年城鄉分割的二元體制的徹底否定，也是社會主義制度的本質體現。
農民工市民化是已經進城的農村勞動人口平等享有城市居民權利問題，是農民市民化的重要組成部分和關鍵的第一步，也是目前亟待解決的重大社會問題和城市化基本政策問題。沒有農民工的率先市民化，就沒有農民的市民化，或者農民的市民化將遙遙無期，或者農民的市民化將支付更高的社會成本。
我國農民工市民化的緊迫性和可能性
農民工是指我國已經脫離土地和農村，外出從事非農就業的勞動人口。據國家統計局對31個省（市區）7100個行政村抽樣和6.8萬戶調查資料推算，2009年我國農民工已達2.3億人 ，其中進入城市就業的農民工約為1.5億人。這些進入城市就業的農民工離開家鄉，遠離家庭，常年生活工作在城市，已經成為城市產業工人的主力軍和城市建設的重要力量。但他們又不能平等享有市民身份和各項福利，成為游離于城市社會的邊緣群體。一方面造成了空巢家庭、留守兒童等一系列的農村社會問題，另一方面又成為重大的城市社會問題。特別是改革開放已經30年，約占農民工群體60％的新生代農民工（第二代農民工）群體崛起，每年還在以800萬-900萬人的速度擴大。2020年城市新生代農民工群體將達2億人以上。與其父輩不同，新生代農民工平均受教育程度較高，在心態和觀念上更向往城市生活，融入城市訴求更為強烈。如果農民工不能順利平穩的市民化，則我國在延續城鄉分割的二元體制的同時，又將在城市內部形成新的二元社會結構，不僅有悖于和諧社會的構建，而且將成為城市社會穩定的重大隱患。
我國整體上已進入工業化中后期階段。工業化和城市化是現代化的兩大標志，兩者互為動力，積極穩妥地推進健康的城市化是我國低成本實現現代化的必由之路。上世紀80年代中期，我國農產品總供求關系已經發生了根本性改變，城市化進程的硬約束早已不在。城市化的本質就是農村人口向城市聚集，并且成為城市人口平等一員。2009年我國人均GDP已達3600美元，按購買力平價計算，人均GDP已超過6000美元，即將進入中等發達國家行列。改革現行的城鄉二元體制，為農民工順利實現市民化提供制度和政策平臺的基本經濟條件已經具備。囿于城鄉分割的二元發展思維方式，借口城市承載能力和公共財力不足、市民心理承受等問題遲緩拆除城鄉制度壁壘是短見之舉。
農民工市民化制度變革方向與操作
農民工的市民化制度變革涉及我國城鄉關系、城市社會政策、社會建設和城市現代化物質基礎建設的重大轉型。主要方向，一是廢除城鄉分割的戶籍管理體制，消除附著于戶籍之上的各種福利差異，改戶籍審批制為按固定居住地登記制。二是同城居民平等享有相同標準的養老、醫療、工傷、失業、救助等社會保障權益。三是農民工與同城市民平等享有教育、文化、住房、職業培訓、再就業等公共服務的權利等。四是農民工與同城市民平等享有選舉、監督、基層管理等民主政治的權力。
農民工市民化是社會利益結構的大調整，是對政府社會政策和執政黨執政能力的嚴竣考驗，必須有周密的設計和科學的操作方能取得預期效果。一是完善相關法律法規，使農民工市民化制度改革有據。包括清理現有政策和法律法規，廢除農民工的制度性歧視，全面落實和進一步完善已有的保障農民工權益的政策和法律法規。二是加快城市基礎設施建設，提高城市綜合承載力。在城市規劃建設中，包括保障性住房建設和城中村改造中，充分考慮農民工和其他外來人口對城市公共資源和基本生活的需求。三是加強教育和輿論引導，提高農民工和市民的素質，包括勞動技能的培訓和政治思想教育，以及社會主義公民素養的培育等。特別要引導農民工正確認識第一代進城面臨的困難和代際的承傳關系，樹立合理的預期，防止未富先奢和平均主義、福利主義、民粹主義傾向。以土地換社保不失一種各方均可接受，震動較小的方案。其中的要害不在于對農民工土地權益的剝奪與否，而在于農民工自主選擇；由于土地的空間不可移動性，方案得以推行的關鍵則在于農民工流出地與流入地利益關系的協調。四是對農民工市民化過程中遇到的困難和問題提供法律援助。
走出農民工市民化制度改革的認識誤區
農民工不能順利市民化是我國城市化嚴重滯后于工業化和經濟社會發展進程的重要表現，其原因在于城鄉分割的二元體制和不合時勢的城市化政策。而城鄉二元體制和不合時勢的城市化政策又緣于諸多的思想認識和理論上的誤區。
1．片面夸大城市化的負效應
城市化有利有弊，但利大于弊。城市的社會要素整體配置效率較高，是節能減排、發展循環經濟的主要載體；城市為治理污染、促進服務業發展提供了規模化需求，沒有城市化就沒有治理污染投資的高回報和服務業的大發展。城市深度的分工分業和更快的技術進步，是擴大就業，構建和諧社會的主體。占地、擁擠、污染、公共安全風險等等是城市化必須支付的成本，拒絕城市化必須的支付成本，無異于因噎廢食。而如何減少城市化必須支付的成本則是下一個層次的問題。
2．破解三農問題的傳統思維
“三農”問題是我國經濟社會發展的軟肋。三農問題的核心和難點是農民增收，農民增收難在農民人多。要富裕農民，必須減少農民。沒有農民的減少，就沒有農業的規模經營和農業勞動生產率的提高。一個大多數人生活在農村的大國要實現現代化是不可想象的。而減少農民的根本出路在城市化，所以解決我國三農問題的總鑰匙不在農村，而在城市。
3．誤讀新農村建設
在全球化和市場經濟條件下，希圖在不觸動城市利益格局下實現農村的自我發展是不可能的。我國農村的相對不發展，更深層的原因在于城市的相對不發展。統籌城鄉發展不是單純的城市支援農村，而是城市帶動農村一體化發展。以城帶鄉的前提是城市帶動能力的強大。而城市帶動能力強大的前提是城市的率先發展。
4．混淆規律和戰略概念
規律是客觀存在，不因時間空間而改變，戰略則是針對主要矛盾，取得戰略主動權的關鍵舉措，要與時俱進。農業是國民經濟的基礎是規律，以農業的基礎是戰略。我國在農產品供求總量實現基本平衡以后，雖然適應社會需求的農業結構調整、農業技術進步等等依然是一項艱巨的歷史任務，但由于農產品使用價值具有時效性，農產品的市場需求彈性較小，農業產業不具有物質財富的代際積累功能。因而在新歷史時期，農業安全應置于國家整體安全的框架，變“藏糧于民為藏糧于地”，充分利用兩種資源、兩個市場實現資源轉換和優化配置。國家戰略重點必須轉向社會財富能夠實現快速增殖和代際積累的領域，以增強綜合國力，為全面提升國民生活品質奠定物質基礎。
5．崇小抑大的思維慣性
從限制大城市，小城鎮大戰略，重點發展小城鎮到大中小城市協調發展，有重點的發展小城鎮，再到以發展中小城市為重點，反映了30年來我國城市化方針調整的軌跡和決策部門關注重心的變化。一個城市的發展和一個國家的城市化進程本質上是自然的歷史過程。城市化方針與城市化發展大趨勢相吻合可以發揮指導作用，起到事半功倍效果，相反則會事倍功半，或者根本達不到預期目的。城市當然不是越大越好，但也不是越小越好。大城市有大城市病，小城市（鎮）有小城市病，大中小城市各有其存在的依據和適宜功能發揮的空間，所以大中小城市協調發展是城市化的理想狀態。但是今后幾十年將是我國城市化中期階段，農村人口向城市聚集，大中小城市都在擴張之中，其中大城市發展速度更快，大城市人口占城市人口的比重上升也是一種規律性現象。這是因為隨著城市人口規模的擴張，城市配置資源的效率也在提高，只要有城市規模擴張的邊際效益存在，大城市人口增加就不會停止。巨大的人口基數決定了我國超大、特大城市以及以其為中心的若干都市密集區在城市體系結構中居于更重要地位。大城市是農民工的集中地，也是受惠于農民工制度最多，最有實力進行農民工市民化制度變革的城市。如果大城市不能率先在農民工市民化制度變革上突破，則等于農民工市民化制度變革還沒有破題。
防止流行口號的誤導
目前我國一些廣為流行、且廣受認同的口號有可能對農民市民化制度改革造成誤導。
1．農村城市化。農村與城市是人口聚集的兩種不同的社會形態。一個村落人口聚集超過一定規模而生產生活方式發生了根本改變就成為了城市，而不再是農村。農村城市化的準確提法應是農村現代化。
2．農村工業化。我國上世紀五十年代末的農村工業化是失敗的。改革開放后的農村工業化取得了局部的暫時的成功，曾被譽為中國特色的工業化道路。但當城市工業振興、工業產品供求關系發生根本改變之后，農村工業化的歷史使命整體上已經完結，鄉鎮企業風光整體上已經不在。因為工業效率的提高有賴于企業的聚集，一方面工業企業的聚集催生城市，或成為城市擴張的動力，另一方面城市又是工業化的載體，兩者互為動力，互為依托。一個沒有城市化支撐的村村點火、處處冒煙的農村工業化將支付極高的分散化成本。
3．引導農民有序進城和農民工有序流動。中國數以億計的農民工進城絕大多數是親朋好友、同鄉同事相互介紹，牽線搭橋實現的，而不是政府引導的結果。農民有序進城和農民工有序流動當然是理想的，但也為政府管制、行政控制提供了依據。其結果可能是對市場配置勞動力資源的扼殺和農民進城、農民工流動的高成本。
4．農民進城與市民的就業沖突。高度的專業化分工和更快地技術進步，使城市創造出更多的就業崗位。農民進城本身也會形成新的城市需求。實際上，我國城市的發展已經離不開進城的農民。進城農民承擔的主要是苦、臟、累、險的工作崗位，與市民就業沖突的概率極小。而進城農民正是我國城市勞動力相對低廉的重要前提。
5．農民進城加大對基礎設施壓力。我國城市基礎設施不能滿足人口增長的需要，首要原因是城市基礎設施建設滯后所致。在城市化加速階段，基礎設施趕不上人口增長和發展的要求是正常現象，也為加快基礎設施提供了動力，是提高基礎設施投資效率的重要條件。
6．投資向農村傾斜。這一提法很難讓人說“不”。建設新農村已成為重要發展目標，而農村基礎設施落后的面貌也亟待改變。但是在農村人口大量減少、城市基礎設施也亟待加快建設的條件下，有限的財力有一個合理的投向和整體配置效率提高問題。投資是為了長遠的更好的消費。從經濟社會整體的持續穩定發展考慮，城市是人居中心，將長期成為投資的重點，解決農民工市民化的瓶頸更具關鍵的緊迫性；在農村，養老和醫療保障制度建設投入可能更具現實意義。
7．防止拉美化陷阱。“中國的城市象歐洲，農村象非洲”為許多人樂道。城市快速發展，農村發展相對滯后，城鄉差距拉大也是中國的現實。但仔細想來，我國無論是發達的大城市，還是中小城市和廣大農村都面臨著嚴重的升級改造和發展任務。我國沒有出現貧民窟，是制度的優點。但為農民工提供了居住條件的城中村、城鄉結合部的大量存在，與貧民窟并沒有本質的區別。在城市化加速階段，是農村建設向城市看齊，還是以加快城市建設容納更多的農村人口，進而帶動農村發展，是兩種不同的思路。
8．著重提高城市化質量。這是一個正確的口號，但應有正確內涵界定。農民工市民化正是為了避免新的城市內部二元結構，提高城市化質量的重要步驟。以提高城市化質量為借口，限制農民進城，或者延緩農民工市民化都是城鄉二元體制的延續。在城市化加速階段，我國城市數量的增加和規模的擴張與城市化質量的提高從來是相輔相成，并重并進的。沒有一定的量為基礎就沒有質的提高。期望城市質量提高后，再打開城市之門吸引農民有序進城是計劃經濟的思維方式。市民與農民工共建城市，平等分享城市發展的紅利，應成為城市政策的基石，也是統籌城鄉發展的應有之義。
