以傳播城市化專業知識為己任
2025年04月19日
星期六
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今天的主題是《如何更好地實現中國城市化》，副標題是《為了公共利益》。這是中國當前經濟結構性改革的重要問題。
戶籍制度限制城市外來人口消費，導致內需增長緩慢
舉一個戶籍與消費的例子。我有三個學生，一個女孩畢業后就進入公務員系統，并拿到了上海戶籍，之后買房、結婚。另一個學生讀的專業不屬于上海緊缺專業，即便是碩士也沒有得到上海戶籍，于是他選擇租房生活，去年工作不順利時曾想離開上海。這個對比提醒我思考戶籍制度對于消費增長的制約。我提出，戶籍制度改革有助于促進消費。我的第三個學生在政府部門工作，他說，陸老師你說得對，但是這些事很難做。
有或沒有城市戶籍對一個人的消費行為影響很大。首先，沒有本地戶籍本身就會制約城鎮外來勞動力的收入增長。其次，在城鎮居民和外來勞動力收入同樣的情況下，外來人口的消費會受到制約。他們缺乏社會保障，從而需要更多儲蓄。他們在不同地域間流動性更強，從而耐用消費品的消費更少。同時，他們在市場上也難以獲得消費信貸。在同樣的收入增長下，外來人口的消費比城鎮居民的消費增長慢，他們的錢更多地存起來了，導致中國的儲蓄率持續上升。整個國家生產和供給的能力在持續增長，而消費卻沒有同步增長，造成了當前中國經濟特別依賴于投資和出口，以消化生產能力。這是中國經濟最為重要的結構性矛盾。
改變扭曲的城市化有助于避免中國經濟的泡沫化
如果不找到使中國經濟產生新需求增長的來源，中國今天表面看上去的高速增長，恐怕很大程度上是有泡沫性質的，泡沫破滅遲早要發生。而其中最有效的需求增長辦法，就是改變扭曲的城市化道路。
現代經濟學非常重視空間的重要性，一塊土地是在山溝溝里，還是在城市郊區，其生產能力完全兩樣。當前很多地方在實施農業用地的“增減掛鉤”，把農村的宅基地復耕，增加了農業用地，同時在城市近郊增加工商業用地，減少農業用地。這一做法雖然有很多需要規范之處，但其重大意義卻是在保持農業用地總量不變的情況下，釋放城市近郊土地的生產力。我們要允許在東南沿海城市打工的農民工，放棄他在家鄉的宅基地所對應的非農業用地使用權（建設用地指標），將其有償轉讓給就業所在地的政府，同時獲得當地的戶籍、公共服務和社會保障。
這個過程中所出現的城市化和區域結構調整將給中國下一輪經濟增長注入非常大的活力。隨著農民工真正進城，勞動生產率將獲得大大提高，其中的機制就來自于城市所發揮的集聚和規模效應。同時，跨地區的建設用地指標再配置，可以大大提高土地的利用效率。而且，城市化還大大有利于促進服務業的發展和內需的提升。
走偏的城市化道路，源于幾個認識誤區
誤區一：以限制人口和勞動力流動來實現區域平衡
很多人認為中國經濟的集聚，特別工業制造業的集聚導致中國經濟發展不平衡。但今天如果把人和土地這樣的資源限制在中國的內地來發展，我們所達到的所謂平衡只是規模意義上的平衡，而對于區域的平衡發展來講只有人均GDP、人均收入和生活質量這樣人均意義上的平衡才是有意義的。根據國際經驗，只有在那些人口和勞動力可以充分流動的國家，才能最終實現區域間的平衡發展。
誤區二：為了避免“城市病”而限制城市發展
很多人說發展城市不好，因為產生了很多“城市病”。我認為，如果因為城市所產生的那些問題而限制城市的發展，損失的就是經濟發展本身。并不一定城市發展了，擁擠問題、污染問題、犯罪問題就越來越大。以交通運輸為例，如果城市規模擴張了，可以有十幾條地鐵線，人的出行就可以減少對汽車的依賴，擁堵程度可以得到緩解。上海藍天的數量比十幾年前多了很多，因為當上海人口規模增長到一定程度的時候，人均GDP水平達到一定的程度，整個城市的生產結構發生了很大的變化。犯罪也是一樣的道理，在中國，不是因為城市化增加了犯罪，而是城鎮人口中無城鎮戶籍的外來人口比重提高才增加犯罪。
誤區三：中國經濟要走中小城鎮發展戰略
很多人認為，接下來中國經濟要走中小城鎮發展戰略。我不反對中國需要發展中小城鎮，但是中小城鎮的發展如果脫離大城市的帶動作用，恐怕行政推動的中小城鎮發展不會成功。發展中小城鎮必須要以發展大城市為前提，只有當大城市發展起來以后，產生了對于中小城鎮的帶動，也產生了產業向外轉移的需求，才給中小城鎮的發展帶來新的機遇。這一點必須通過市場經濟的機制逐漸實現，而今天中國很多中小城鎮的發展，包括產業的轉移，是通過行政推動的。
誤區四：發展內需主導的經濟會改變經濟集聚的趨勢
很多人認為，接下來要發展內需主導的經濟，會改變經濟集聚的趨勢。我認為不會。這里要區分一個概念，“內需”不等于內地的需求，東部也是內需。很多人說服務業發展不需要集聚，錯。越是發展服務業，越是要集聚。服務業實際就兩種，生產型服務業和消費型服務業。生產型服務業包括金融、貿易、航運、物流等，跟著制造業走，制造業發展快了，就相應發展快了。消費型服務，當人們吃穿不愁了就需要消費型服務業了。越是要發展服務，越是要兩個集聚的趨勢，一是中國經濟繼續向東部集聚，二是向內地區域性的中心城市集聚。
城市化和工業化同步，才有利于城市和鄉村共同發展
我國的城市化發展滯后于工業化發展。世界經驗表明，一個國家城市化水平和工業化的水平應該是同步的。而在中國，工業加服務業在GDP中的比重已經超過90%，城市化率大約在48%左右，中間差了40多個百分點。
與此同時，土地利用效率低下的現象極其嚴重。對比中國非農業人口增長速度和城市土地面積擴張速度，每年相差3個百分點，通俗地講，城市面積在迅速增長，但應同步的經濟增長和人口城市化的進程并不相稱。
很多人說，現在農村出現了很多問題，比如說養老問題、留守兒童問題、超生游擊隊、土地利用效率低、環境破壞等，并認為這是城市化的問題，其實這些都是城市化不充分導致。如果農民工進城以后能夠舉家遷移，原來農村的養老問題和留守兒童都不會再成為嚴重問題，生育率會自然下降，農村土地利用效率低下的問題也可以得到緩解。在環境方面，沒有地理優勢的地方進行招商引資一定會招來污染企業。
城鎮居民的戶籍身份不同，導致城里不和諧的因素在增加。現在有一個詞叫“新二元結構”，城市里無戶籍人口所占的比例在廣東一些城市里已經超過當地人口的一半，在上海這個比例接近三分之一。我們在一系列的研究中發現，和有本地城鎮戶籍人口相比，無本地戶籍人口的快樂感和對生活的滿意度更低，尤其是對于因為戶籍出現的收入不平等感到不滿；他們對社會公眾、對政府、對小區周圍鄰居的信任度比較低；他們的收入水平也是比較低的。同時，外來沒有本地戶籍的人口相應聚集在一起，給城市治理帶來了成本。這些社會問題如果不及早關注，極有可能因為一個突發事件讓這些矛盾激化，給城市治理帶來極大的隱患。
只有追求公共利益，才能兼得經濟增長和社會和諧
要在未來兼顧平衡和增長，出路在哪里？其中關鍵之關鍵就是讓人動起來。接下來中國實施的應該是以要素自由流動為主，財政轉移為輔的區域發展戰略。當前戶籍制度的改革，把重點放在中小城鎮，同時，區域間發展水平不平衡，就通過大量的中央財政轉移支持落后地區的發展。但世界銀行的研究告訴我們，到目前為止沒有一個國家僅僅靠財政轉移的方式而成功實現區域間平衡發展。我們對中國的數據分析，也沒有發現獲得中央財政轉移多的地方獲得了更快的經濟增長速度，也就是說，以“動錢”的方式追求區域間經濟平衡發展的效果不明顯。
很多人會說，你講的都對，但做不了。做不了并不是推遲結構性改革的借口。阻礙我們“做不了”的原因在于，在中國私人和局部的利益已經形成，但是公共利益卻被嚴重忽視。為了可持續的發展，我們一定要突破思維上的誤區去追求公共利益。我想引用一句話，丹尼爾·貝爾在《資本主義文化矛盾》中說：“美國最大的困難在于，它在氣質上過于個人主義化，在趣味和愛好上過于資產階級化，而它卻從未完完全全地學會依靠集體解決問題的藝術，或者說，它從未真正地學會欣然接受公眾利益至上的主張，以反對個人的利益。”自古以來中國就懂得追求公共利益，中國哲學和文化里有天下為公的理念，相信中國可以有這樣的智慧，尋求公共利益的最大化。如果做不到這點，未來可能經濟增長和社會和諧二者皆失，而不是兩者兼得。
最后想說一句，不要等危機到來時，再想起今天的話。
謝謝大家!
學人互動
戶籍制度改革是重要的一步，讓全民意識到公正的重要性同樣重要
李友梅：城市化道路，世界上有很多模式。今天中國的城市化怎么走，陸銘關注到了農民工，他的核心的假設前提之一就是戶籍制度的改革與農民工在城市待遇改善有密切關系。我們在長三角做調研時，感覺政府在思考戶籍制度，還有其他的制度安排。請問陸銘，使農民工在城市里享受市民待遇，戶籍制度的改革是不是最重要的一條？
陸銘：改革戶籍意味著什么？戶籍原來只是人口管理制度，但是中國把戶籍和居民的福利掛鉤,福利包含教育、醫療等諸多公共服務。應該給農民工城鎮戶籍，或者取消戶籍所附帶的福利。
講到外來人口，我們的第一感覺是他們跟我們分蛋糕，別人蛋糕小了，我們的就大了。其實，并非如此。給定蛋糕的大小，如果分配不公，造成社會矛盾，會引起不合理的資源消耗，這部分消耗如果用于給農民工提高福利，并不影響原城鎮居民的福利。此外，外來人口進入城市，也會產生規模經濟和做大蛋糕的效應，這個過程產生的增量更多分給外來人口，既有利經濟發展，又提高農民工的福利，大家均得益。
李友梅：從經濟學的角度，從物質的角度，你的回答是令我滿意的。但是農民工在城市里的待遇，不只是物質的，還有精神上的。我們到醫院就醫享受公共服務時，一個講上海話的人，與一個帶鄉村口音的農民，會感受到不同的待遇。所以，我覺得戶籍制度固然重要，但是其他制度要配套跟上。最重要的，不管是市民，還是農民，應該給他一個公正的公民待遇。也就是說，國家應該提供的公共服務，應該遵循的是公平的原則。要實現這個目標，不僅僅是政府的責任，也是我們每一個人的責任。但這首先要求國家制定相關的政策，來提升公民素質，讓每個公民意識到公平的重要性。
陸銘：我完全同意。社會學很關注社會融合問題。我們下面的課題就要從區域發展轉入到城市內部社會融合問題研究，外地人口進城后，怎么樣獲得同樣的物質和精神的待遇，包括語言的融合，這都在經濟學家研究的視野之內。經濟學家和社會學家要攜手并進，把傳統的社會學問題放在經濟發展過程中加以研究，因為社會融合程度已經影響到城市化進程和經濟增長的空間了。
農業生產高效化、糧食安全的保證是中國城市化推進的重要基石
石磊：在城市化過程中，生產要素更多地向城市集中，是否就無法保證以往集中在農村解決的糧食安全問題呢？城市化與糧食安全能否兼顧？
陸銘：農民都進城了，糧食生產如何保證？看起來矛盾，實際上在城市化過程中兩者并不對立。
一個國家的糧食產量取決于幾個因素：勞動力數量、土地數量、勞動生產率、農產品價格等。在中國目前階段，農業勞動力數量不是決定糧食產量的主要變量。土地呢，農民工進城并不會減少耕地數量。長期來講，越是推進城市化，人口越向大規模的城市集聚，越有利于保護農業用地，因為大城市的人口密度比較高，建筑容積率比較高，而農民的宅基地反而占地更多。至于勞動生產率，只有當務農人口減少，才會有提高生產率的迫切需求，才有動力接受新技術，城市化恰恰可以推動這一點；至于農產品價格，現在比較低的農產品價格，最終還是因為農業生產的比較利益太低，農民種糧食不掙錢。在發達國家，城市化水平高，農業人口比重低，農業生產的勞動生產率提高以后，生產農產品必須要有足夠的盈利才會有人干，所以農產品價格自然會高。因此，城市化過程從某種程度上反而會有利于實現中國的糧食安全。
石磊：陸銘給出了一個鮮明的回答，農民進城，也有有利于糧食安全的一面。這里我補充一點。其實，城市化不僅包含大量農民工進城享受戶籍的福利，催生許多經濟增長點，同時也包含著留在農村的少部分人口如何有效地發展農業的問題。當農民變成農場主時，農民不再是個身份，而是一種職業，城市化才是成熟和成功的。因此，我的看法是，在農村要優化農業組織、改善農業方式、調整農業結構，走生態化、規模化、組織化的道路，這是中國農業未來的前途所在，也是中國城市化成功的一個重要基礎。
提供均等的公共服務，不僅需要提供增量，還需要政府調整存量
陳憲：陸銘剛才提到兩個經濟學的基準。一是要素自由流動后市場經濟可以帶來效率。另一個基準是均衡，人口的城市化、土地的城市化、產業的城市化必須是均衡的。中國現在是人口的城市化滯后了，農民成為市民了，但是實際沒有城鎮戶籍，也就沒有享受到城市其他人的公共福利。這也造成了產業的問題，有些制造業產能過剩了，服務業卻是滯后的。如果要讓人口的城市化不滯后，要達到均衡，需要向進城的農民工提供均等的公共服務。
我很期待陸銘的見解：如何提供均等化的公共服務，實現全社會意義上的機會公平？
陸銘：中國當前的公共服務不均等存在三個方面。第一是城市內部有戶籍和沒戶籍的居民之間的公共服務差異。第二是地區之間的公共服務差異。第三是城鄉之間的公共服務差異問題。
第一個問題相對是重點，關鍵要在經濟增長的過程中產生出一塊新的公共資源。比較聰明的辦法是，如果能夠把在城市打工的農民工所在家鄉的宅基地復耕為耕地，產生的建設用地指標拿到就業所在地用，這里的土地增值收益可以作為給農民工提供公共服務的新增資源。
第二，公共服務的提供有規模效應，如果人口未來進一步向城市和沿海地區集聚，內地的人口規模相對會減少，中央政府一定要做一件事情，要向人口流出地區進行財政轉移，投向公共服務，主要是醫療和教育。
至于城鄉之間的公共服務均等化，農村地區要更多地通過財政轉移投入來增加公共服務提供，其中的道理與區域間的公共服務均等化一樣。而背后更根本的一條，是要改變中國當前公共服務提供的財政體系。欠發達地區未來要越來越多地由中央政府進行財政轉移來解決公共服務提供問題，不要過于依賴地方財政。
陳憲：陸銘講到要實現公共服務均等化，需要有增量。公共利益靠公共資源來滿足。公共資源的流量就是每年的稅收，當然還有公共資源的存量。我覺得僅僅有公共資源增量的調整是不夠的，它太慢，必須進行存量的調整，當然存量調整很難，存量調整要改變原來的利益結構。
我們要承認未來中國發展的動力仍然來自于改革，奧巴馬總統認為美國最根本的動力是靠技術革命，我們也要技術創新，但最主要的是來自于改革，需要中國領導人在改革上有極大的智慧和勇氣。
陸銘：我完全同意。更為根本的是存量的改變，實際上背后就是政府職能的轉變。中國目前對改革還缺乏共識，不改革大家是共同受損，如果我們意識到改革對每一個社會公眾，每一個地方政府都有益的話，就有助于大家形成改革的共識。
政府提供更多信息，幫助勞動力合理轉移和流動以減少城鄉差距
石磊：陸銘演講中提到，地區之間、城鄉之間居民收入差距擴大是由于限制了人口的流動。這可能是一種解釋，除此以外有沒有別的原因？
陸銘：我曾做過中國地區間差距的成因研究。地區間差距有很多成因，比如地區之間的投資不一樣，東部旺，內地緩；城市化進程，東部快，內地難；體制改革，東部順，內地滯。但這些“成因”背后更為根本的原因還是人口流動不充分。比如說，論市區，重慶和上海人均收入水平差不了太多，但農村差距就很大。改革至今，城鄉差距總體上在擴大，那些農民更多的地方，人均收入增長就相對較慢。1980年代中期至今，城鄉收入差距可以解釋地區間收入差距的70%到80%。如果真要想縮小地區間差距，不是簡單地照顧內地城市，而應該從縮小城鄉收入差距著手。而要使農民收入增多，最好的方法還是推進城市化和跨地區的勞動力轉移。
李友梅：我們是否有必要建立一個勞動力流動的合理秩序？怎樣讓農民能夠找到適合自己生活和工作的空間？1990年代初，2700元一畝的價格讓農民很爽快地把土地交給了政府，當時農民的預期是，國家開發土地后，國外企業進來，他們的子女不用出國就可以在國外大企業里賺大錢。1993年，跨國公司進來了，農民一看，每天都有大巴從城里運來職工到企業去，農民這才意識到自己被排斥在世界工廠之外。也就是說農民現在所具有的知識和眼界，以及他的認識，不足以讓他判斷或者預測自己的未來。國家有無責任幫助農民判斷自己怎樣才能融進城市的職業結構？
陸銘：現代經濟學意識到人的決策常常就是看眼前利益，信息也不充分。市場機制也存在嚴重的缺陷。未來要做的事情是，一方面要提供更充分的信息，一方面要轉換政府職能，提供更好的服務，減少農民工在尋求更好工作機會時所面臨的市場缺陷。市場的建設和制度的完善兩步要同時走。
中國要重點跨越令亞洲、南美國家煩惱幾十年的“中等收入陷阱”
陳憲：經濟學家在討論問題時，常有經濟學的基準。我們現在也要注意討論前提。中國現在處在中低收入國家的階段，我們從幾百美元走到3000美元，路是對的，但走路的方式有點問題，現在就要修正方式。但是國際經驗是令人悲觀的，能夠順利走過這個階段的國家很少，這就是所謂“中等收入陷阱”，包含收入分配問題、城市化問題、產業升級問題等等，亞洲、南美的一些國家已經徘徊在這個門檻前幾十年了，還沒有走過去。
中國的城市化問題比別的國家更復雜，有一個制度安排問題，涉及到政治體制、經濟體制、社會體制，所以難度更大。中國未來的城市化不在于它的速度，而在于如何找到更好的辦法，把剛才陸銘講的不充分的城市化變成充分的城市化，把不夠實質的城市化變成實質的城市化。我的建議是，要研究中國城市化道路怎么能夠跨越“中等收入陷阱”。
陸銘：跨越“中等收入陷阱”，要處理好三者之間的關系。第一是對權利的尊重，包括生存權和發展權；第二是效率的增長，中國是發展中國家，需要人均收入的提高，所以還有資源再配置和使用效率提高的問題；第三是穩定的問題，如果改革步子走得太快，矛盾短期內激化，有可能使權利的尊重和效率的提高都實現不了。這些已經不是一個學科能夠回答的問題，更需要多學科的智慧和國家治理的藝術。
聽眾提問
分離土地所有權和使用權，實現權利、發展和穩定三者的最優平衡
提問：如農民擁有土地的所有權，讓土地這個生產要素流動起來，對城市化會有怎樣的影響？
陸銘：我贊成分離土地所有權和使用權，主張使用權的跨地域流轉。具體體現在，農民進城后，家鄉的宅基地變成農地，把建設用地的使用權給予就業地的城市。如果簡單地讓農民擁有土地所有權，一要動中國的法律，二是地方政府無法從土地上獲益，現階段會遇到極大的阻力；三是會造成土地位于不同區位的農民之間巨大的財富和收入不平等，四是土地制度和戶籍制度無法聯動改革，跨地區流動的農民仍然難以獲得平等的公共服務。我們今天需要的智慧是，找到一個最佳的方案，實現權利、發展和穩定三者的最優平衡。
城市化促進就業，實現公共服務均等化
提問：戶籍制度的改革會加速中國城市化，那么如何解決農民工及其家眷的就業問題？
陸銘：在今天以重慶為代表的改革試點中，有個前提條件，這部分人已經在城市就業了。再比如說，上海常住人口中沒有戶籍的城市新移民大約600多萬，絕大多數是有工作的，把他們納入城市戶籍反而能降低城市居民的平均失業率。城市化過程本身就是不斷創造就業崗位的過程。現在需要防止出現的問題是，在地區間存在明顯的公共服務差異的情況下，有些移民只是為了獲得更好的公共服務，比如讓自己的子女在大城市獲得更好的教育，這種類型的城市人口擴張不是我所主張的。
上海具有繼續城市化的空間，20年后人口達3000萬
提問：能否估算2030年的上海城市人口？
陸銘：如果純粹考慮由經濟發展帶來的人口增長，上海是偏慢的。1950和1960年代是東京人口增長高速期，東京都（不包括東京周圍縣城）人口年增長數約為25萬。上海市區的面積是東京都的3倍，1992年之前上海戶籍人口年增長數約為9萬，之后大約為5萬。如果戶籍人口增長數加上外來常住人口，年增長數也只在20萬到25萬之間。如果上海人均GDP達到東京現在的5萬美元，以人均GDP每年增長10%的速度，大概需要25年，屆時人口規模可能在2500萬到3000萬之間。
要做對要素價格，在產業轉移中實現產業升級
提問：城市的發展離不開產業的發展，發展中西部需要承接東部的產業轉移，有何利弊？
陳憲：產業轉移會增加運輸成本。轉移后能獲得當地低成本的優勢，如勞動力和土地。產業轉移不能只是原來差不多的技術轉過去，更有產業升級的問題。現在中國的產業升級比較慢，有的解釋是要素價格沒有搞對，還有一種解釋是中國經濟總量比較大，區域發展也不平衡。
石磊：產業轉移、要素流動通常被理解為產業政策操作的結果，從而變成政府行為。如果依靠市場操作則結果不同。比如說戶籍沒放開的時候就存在勞動力的流動，這是因為市場自發調節。產業轉移過程中更重要的是市場配置資源，而不是政府簡單的“拉郎配”。
陸銘：一種流行的看法是，東部沿海勞動力成本上去了，土地成本上去了，所以企業搬遷了。這些成本上漲，部分是因為政策管制，比如建設用地指標的分配。所以今天要把要素價格做對，才能有效地實現地區間的產業布局。(內容據10月24日文匯講堂現場演講整理而成，攝影記者 戴焱淼)
