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2024年11月24日
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《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》指出，在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，是“十二五”時期的一項重大任務，必須堅持把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重，統籌城鄉發展，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農力度，夯實農業農村發展基礎，提高農業現代化水平和農民生活水平，建設農民幸福生活的美好家園。這就明確了加快社會主義新農村建設的基本方向和戰略任務。
一
農業的首要任務是滿足經濟社會發展和人民生活水平提高而日益增長的農產品需求。“十一五”時期，我國農業戰勝了頻發的嚴重自然災害，保持了穩定發展的良好態勢。糧食產量從2005年的9680億斤增加到了2009年的10616億斤，增長了9.66%，年均增速達2.33%。其他主要農產品，如油棉糖、肉禽蛋奶和水產品以及瓜果蔬菜等產量也都有明顯增加。農產品供給的持續穩定增長，不僅滿足了人民群眾不斷提高生活質量的要求，而且為我國應對國際金融危機沖擊提供了重要物質支撐。但是，我國農業基礎仍然薄弱，在人增、地減和居民消費水平不斷提高的背景下，農產品供求壓力在不斷增大。受農業資源條件和生產水平的制約，我國有些農產品出現了供求缺口逐步擴大的跡象，進口數量不斷增加。如大豆和植物油，2009年進口量分別達4255萬噸和816萬噸，致使我國大豆和植物油的自給率分別下降到了30%和40%左右。某些重要農產品自給水平大幅度下降，必然導致國家對農產品市場調控難度加大，甚至導致國家糧食安全和經濟安全風險加大。因此，我們必須居安思危，始終堅持強化農業的基礎地位。
發展現代農業是新農村建設的首要任務。我們黨明確指出，建設社會主義新農村的總體要求是：生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。保持農業生產的穩定發展，不僅是建設新農村的基礎，更是全面建設小康社會和實現現代化的必然要求。在農業自然資源難以再有明顯增加的背景下，只有堅持走中國特色農業現代化道路，加快傳統農業向現代農業的轉變進程，才能不斷提高我國農業綜合生產能力、抗風險能力、市場競爭能力。
一是必須把保障國家糧食安全作為首要目標。從當前的實際情況看，我國糧食安全的基礎并不穩固。盡管糧食總產量自2004年以來已連續6年增長，2009年又創造了新的歷史最高水平，但還存在品種結構和地區結構不平衡的矛盾，人均糧食占有量還低于20世紀90年代中后期的水平。因此,確保我國糧食安全,就必須不斷提高我國自身的糧食生產能力。為此，《建議》明確提出要實施全國新增千億斤糧食生產能力規劃，以確保到2020年我國糧食生產能力穩定在11000億斤以上。培育新的糧食產能，離不開增加投入和提高糧食生產的比較效益。對此，《建議》明確了必須加大糧食主產區投入和利益補償的要求。應當指出，這里講的糧食主產區，不僅是就全國而言的糧食主產省區，而且也包括各省區市范圍內的糧食主產市縣。只有全國上下都高度重視糧食生產，我們這個十幾億人口的國家才能切實保障糧食安全。
二是必須嚴格保護耕地和建設高產農田。我國人均耕地不足1.5畝，僅相當于世界平均水平的40%左右。因此，我國必須始終堅持實行世界上最嚴格的耕地保護制度，確保到2020年耕地的保有量不低于18億畝。在堅守耕地數量的同時，還必須努力提高耕地質量。《建議》明確要求，加快農村土地整理復墾，大規模建設旱澇保收高標準農田。針對當前的薄弱環節，《建議》明確指出，農村基礎設施建設要以水利為重點，大幅增加投入，完善建設和管護機制，推進小型病險水庫除險加固，加快大中型灌區配套改造，搞好抗旱水源工程建設，完善農村小微型水利設施，全面加強農田水利建設。
三是必須大力推進農業科技創新。我國投入農業的自然資源已難再有明顯增加，今后農業的發展必須主要依靠科學技術進步和勞動者素質的提高。因此，《建議》提出，要推進農業科技創新，健全公益性農業技術推廣體系，發展現代種業，加快農業機械化。
四是必須加快完善現代農業產業體系。現代農業不僅追求農產品產量的增長，而且要實現農產品品種豐富和質量提高，要增強農業抗風險和可持續發展能力，為此就必須加快建設現代農業產業體系。《建議》提出，要發展高產、優質、高效、生態、安全農業，促進園藝產品、畜產品、水產品規模種養，加快發展設施農業和農產品加工業、流通業，促進農業生產經營專業化、標準化、規模化、集約化；推進現代農業示范區建設，發展節水農業；推廣清潔環保生產方式，治理農業面源污染。
二
社會主義新農村的一個重要標志是農民生活寬裕，這就要求建設新農村的過程必然是一個促進農民收入持續較快增長的過程。2009年，我國農民人均純收入達到了5153元，與2005年的3255元相比，名義增長了58.3%，剔除價格因素后實際增長了45.7%。“十一五”頭4年農民人均純收入年均實際增幅達8.3%，是我國歷史上農民增收最快的時期之一。但由于歷史和現實各種因素的影響，我國城鄉居民的收入差距卻從2005年的3.22∶1擴大到了2009年的3.33∶1。因此，促進農民收入較快增長、逐步縮小城鄉居民收入差距，始終是新農村建設中最為艱巨的任務之一。
《建議》提出了拓寬農民增收渠道的重大任務，明確要求提高農民職業技能和創收能力，多渠道增加農民收入。在目前農民的收入結構中，來自家庭的經營性收入仍然占據最主要的地位，平均約占其年純收入的50%。因此，增加農民生產經營收入，仍然是《建議》提出的促進農民增收的一大主攻目標。實現這一目標的關鍵是鼓勵農民優化種養結構、提高效益。只有努力培養有文化、懂技術、會經營的新型農民，引導他們按照市場需求不斷優化農產品生產結構，在品種品質和質量安全上狠下功夫，才能不斷提高農業的經濟效益、增加農民的經營性收入。農業是面臨著市場和自然雙重風險的特殊產業，要增強農業的抗風險能力，除了農民自身的努力外，還離不開政府對農業的支持和保護。《建議》明確提出要健全農業補貼等支持保護制度，這既是穩定農產品供給的客觀需要，也是通過財政轉移支付促進農民收入持續穩定增長的重要措施。
在工業化、城鎮化快速推進背景下，工資性收入在農民收入中的比重正穩步提高，目前已占40%左右。《建議》要求，發展農村非農產業，壯大縣域經濟，促進農民轉移就業，增加工資性收入。一方面，要按照大中小城市和小城鎮協調發展的要求，合理調整經濟布局，增加縣域內小城市、小城鎮的非農就業機會，促進農民就近轉移就業；另一方面，要引導農村富余勞動力向城市有序流動，拓展農村勞動力的轉移就業空間和增收渠道。《建議》提出，要注重在制度上解決好農民工權益保護問題，并要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。隨著農村人口的逐步減少，繼續留在農村的勞動力才能逐步擴大農業經營規模、提高經營效益、增加農業收入。
三
城鄉差距不僅表現在城鄉居民的收入上，更反映在城鄉基礎設施和公共服務水平上。因此，加強農村基礎設施建設、提升農村公共服務水平，不僅是逐步縮小城鄉差距的必然要求，而且是推進新農村建設的關鍵舉措。
《建議》要求，按照推進城鄉經濟社會發展一體化的要求，搞好社會主義新農村建設規劃，加快改善農村生產生活條件。新農村建設必須規劃先行，著力形成以工促農、以城帶鄉的長效機制，推動城鎮資金、技術、人才等要素進入農村。《建議》提出，要繼續推進農村電網改造，加強農村飲水安全工程、公路、沼氣建設，繼續改造農村危房。這不僅能明顯改善農民的生產生活條件，為新農村建設提供基礎設施方面的保障，而且能直接拉動農村的投資需求，帶動農民的消費需求快速增長，為擴大內需作出貢獻。
農村公共服務水平低，是目前制約我國農村發展的一大薄弱環節，也是逐步實現基本公共服務均等化目標所必須攻克的一大難點。進入新世紀以來，國家投入巨資，加快了農村基本公共服務體系的制度建設，在農村文化、教育、醫療衛生和社會保障等方面已經初步建立了由公共財政作保障的基本制度框架。“十二五”時期及以后的任務，主要是進一步完善制度建設、提高保障水平，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。
文化方面，經過多年不懈的努力，農村電影放映工程、農家書屋工程等建設已有明顯成效，目前廣播和電視對農村人口的覆蓋率已分別達到96.31%和97.23%。《建議》提出，以農村基層和中西部地區為重點，繼續實施文化惠民工程，基本建成公共文化服務體系。
教育方面，國家大力加強了農村義務教育的經費保障制度建設，在農村率先實現了“兩免一補”制度（免除學雜費、免除課本費、對家庭經濟困難的農村寄宿生給予生活補貼），并開始對中等職業教育中的涉農專業和農村家庭經濟困難學生實行免費教育。《建議》要求提高農村義務教育質量和均衡發展水平、推進農村中等職業教育免費進程，并要求合理配置公共教育資源，重點向農村、邊遠貧困、民族地區傾斜，加快縮小教育差距。
醫療衛生方面，國家大力推進新型農村合作醫療制度，目前已有8.33億人參加了這一體系，基本實現了對農村人口的全覆蓋。《建議》要求，加強農村三級醫療衛生服務網絡建設，并要求新增醫療衛生資源重點向農村和城市社區傾斜。
社會保障方面，國家已建立了覆蓋整個農村的最低生活保障制度，目前已有近5000萬貧困農民納入了這一保障體系；從2009年開始，國家又開展了新型農村社會養老保險制度的試點工作。《建議》要求，完善農村社會保障體系，逐步提高保障標準，實現農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接，實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋。
四
深化改革、完善體制機制是促進農村發展，加快新農村建設的強大動力。《建議》明確了“十二五”時期深化農村改革、完善體制機制的主要任務。
一是必須堅持和完善農村基本經營制度。黨的十七屆三中全會通過的《決定》指出，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。農村基本經營制度的核心是農村土地承包關系，《建議》要求，現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變。為此，要加快做好農村集體土地所有權和農戶土地承包經營權的確權、登記、頒證工作，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。《建議》還提出，在依法自愿有償和加強服務基礎上完善土地承包經營權流轉市場，發展多種形式的適度規模經營，支持農民專業合作社和農業產業化龍頭企業發展，加快健全農業社會化服務體系，提高農業經營組織化程度。在堅持家庭承包經營的基礎上，要大力推進農業經營體制機制創新、加快農業經營方式轉變，這是堅持和完善農村基本經營制度相輔相成的兩個方面。一方面，要鼓勵和引導家庭經營向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平；另一方面，要促使統一經營向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，著力提高農業經營組織化程度和社會化服務水平。
二是加快農村要素市場建設。《建議》要求，完善城鄉平等的要素交換關系，促進土地增值收益和農村存款主要用于農業農村。這就對農村土地制度和農村金融體制的改革提出了新的要求。《建議》提出，一方面要按照節約用地、保障農民權益的要求推進征地制度改革，以逐步理順國家對農地征收為建設用地后增值收益的分配關系，使農民在更大程度上共享工業化、城鎮化的成果。另一方面，要積極穩妥推進農村土地整治，完善農村集體經營性建設用地流轉和宅基地管理機制，以努力實現對工業化、城鎮化進程中征收耕地的占補平衡和嚴格宅基地管理并依法保障農戶宅基地用益物權；同時，探索建立對依法取得的農村集體經營性建設用地通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權的制度，實現集體閑置資產的增值。在農村金融方面，《建議》要求，深化農村信用社改革，鼓勵有條件的地區以縣為單位建立社區銀行，發展農村小型金融組織和小額信貸，健全農業保險制度，改善農村金融服務。
三是積極推進農村其他方面的各項改革。《建議》提出，深化農村綜合改革，推進集體林權和國有林區林權制度改革，完善草原承包經營制度。為鞏固農村稅費改革成果，中央及時提出了推進以鄉鎮機構改革、農村義務教育改革和縣鄉財政管理體制改革為重點的農村綜合改革。經數年努力，這幾方面的改革都已取得明顯的階段性成果，但也有不少難點尚待攻克。同時，隨著農村改革發展的深入，又有不少新問題被提了出來，如農村義務教育等鄉村債務清理化解、建立村級運轉經費保障機制、完善村級公益事業財政資金獎補制度等。顯然，農村綜合改革還遠沒有大功告成。在深入開展試點工作的基礎上，中央明確提出了全面開展集體林權制度改革的要求。我國有25億畝農村集體林地，集體林權制度改革的意義不亞于改革初期的耕地承包到戶。實行集體林地確權到戶后，農民“把山當田耕，把樹當菜種”，集體林業的面貌發生迅速變化，林農的收入明顯增加。目前，全國已完成確權到戶的集體林地面積19.5億畝。要進一步加大改革力度，如期實現中央提出的到2011年年底基本完成集體林權制度主體改革的任務。同時，啟動國有林場改革，支持國有林場基礎設施建設,加快開展國有林區管理體制和國有森林資源統一管理改革試點。在草原經營制度方面，必須完善草原承包經營制度，并配以其他有力措施，在保護并逐步恢復草原生態系統的同時，促進牧業發展、牧區繁榮、牧民富裕。
（作者：中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任）
