城市越變越美好 越變越成功
時間:2010-10-19 11:31:37
來源:中國經濟導報 作者:林梅:中央黨校科社教研部副教授
■ 英國是最早把城市規劃作為政府管理職能的國家,其城市規劃一直由衛生部負責。1909年頒布的《住宅與規劃法》是世界上第一部城市規劃法律。英國城市規劃的卓著成效引起世界各國的廣泛關注。
■1957年,美籍法國地理學家戈特曼在他發表的《大城市群:東北海岸的城市化》中將城市群歸納為兩大功能,即樞紐功能和培養功能。韓國政府推動小城鎮培育事業,掀起促進小城鎮發展高潮。
■“世界經濟論壇”使達沃斯小城出了名,法國戛納一年一度的電影節,同樣使戛納家喻戶曉。沒有產業的城市就像找不到工作的待業青年,是很難成才的。
■對于大城市以及大都市區的治理,在西方國家出現了建立大都市聯合管理機構的現象,形成地方城市政府自治與大都市聯合政府的雙重機構,有可能成為一種趨勢。
公共干預:從健康到住房
英國是工業革命的發源地,也是全球第一個實現工業化和城市化的國家。19世紀前半葉,英國工業化和城市化高速發展,以蒸汽機和鐵路為代表的技術創新推動工業向城市大規模集中。從15世紀末開始到19世紀中葉,英國大約用了3個世紀的時間完成了城市化。1760年,英國城市化水平為10%,1800年為26%,到19世紀中葉便超過50%,1900年達到75%。
但是,由于城市基礎設施匱乏、勞工住房短缺、生活環境惡化,導致傳染疾病蔓延,危及社會安定和經濟發展。這些都促使歐洲各國政府相繼采取了有力的行政干預來改變城市環境。西方各國政府對城市化的引導和規劃首先是著眼于城市衛生防疫和環境保護。例如在衛生部門成立后的50年中,英國的城市規劃一直由他們負責。面對日益嚴重的城市問題,英國先后制定了《公共健康法》(1848年、1875年)、《住宅補貼法》(1851年)、《住宅改進法》(1875年)、《工人階層住房法》(1890年)、《住宅與規劃法》(1909年)等一系列有關環境衛生和住房標準的法規,采取公共干預政策引導城市化發展。
均衡發展也是政府推動的主要方面。從20世紀20年代開始,英國北部的傳統工業城市出現經濟衰退的跡象。為解決城市化發展中區域經濟發展不均衡問題,政府扶持北部區域的發展,防止南部區域的過度發展,在一定程度上緩解了區域經濟發展的不均衡。二戰結束以后,隨著大規模重建、人口快速增長和小汽車日益普及,英國出現郊區化趨勢。對此,政府采取設置環城綠化帶和建設新城的城市規劃政策,強調新城居住人口和就業崗位之間的相對平衡,較為成功地遏制了大城市的無序蔓延。20世紀末,英國的城市人口比重接近90%。
英國是最早把城市規劃作為政府管理職能的國家,政府在城市規劃體系中發揮主導作用的方法和成效引起世界各國關注。1909年頒布的《住宅與規劃法》是世界上第一部城市規劃法律。1947年頒布《城鄉規劃法》,奠定了英國現代規劃體系的基礎。
日本政府同樣在工業化和城市化發展中發揮積極作用。根據人多地少和資源匱乏的國情,以較小的社會和環境代價獲得了較快的經濟發展。從20世紀50~70年代,以技術進步為主導的工業高速增長,帶動城市化加速發展,為大量農村富余勞動力提供了就業崗位,城市化水平從1950年的37.3%迅速上升到1975年的75.9%,年均遞增1.5個百分點。為了緩解大都市圈的過度集聚所帶來的區域發展不平衡問題,日本政府自20世紀60年代起,先后制定五次全國綜合開發規劃(分別是1961~1968年、1969~1976年 、1977~1986年 、1987~1997年、1998年至今)和一系列法規,并編制三大都市圈發展規劃。
無獨有偶,韓國在工業化和城市化初期,由于忽視農村發展,導致城鄉差距不斷擴大。從20世紀70年代初開始,韓國政府將農村發展列入國家戰略,開展了聲勢浩大的“新農村運動”,在工業化和城市化過程中同步推進農村現代化。針對首都圈過度集聚問題,韓國政府制定了相應的法律、政策和規劃,特別是先后四次編制了《國土綜合開發規劃》。20世紀90年代以來,為了應對經濟全球化的挑戰,改善區域發展的不均衡狀態,韓國政府實施地方都市圈戰略,實現地方與首都圈經濟的協調發展。
城鎮體系:“一枝獨秀”不如多中心發展
對于幅員遼闊的國家,合理的城鎮體系規劃不容忽視。以美國為例,美國共有51個州,3043個縣(郡),35153個市、鎮。其中,300萬以上人口的城市有13個,20萬~100萬人口的城市有78個,10萬~20萬人口的城市有131個,3萬~10萬人口的城市878個,幾千到3萬人口的小城市(鎮)達3.4萬多個。美國城市的規模差別很大,但以10萬人以下的小城市(鎮)居多,大約占城市總數的99.3%。
南美洲國土面積最大的國家――巴西,共分26個州和1個聯邦區。1999年,全國共有5509個市。其中,100萬人口以上的城市共有12個,15萬~100萬人口的城市有79個。而15萬人口以下的城市有5428個,占城市總數的98.6%。
美國、巴西不僅城市數量多,并且以中小城(市)鎮為主,而且城市的聚集度很高。大量小城市(鎮)在快速發展過程中,圍繞大中城市周圍布局,逐步形成密集的城市群(帶),從而形成了大中小城市(鎮)相互配合、錯落有致的城鎮體系。
從區域布局看,美國有3個主要的城市群(帶),分別是東北部都市群、五大湖南部的工業城市連綿帶、加州城市群。巴西的城市群(帶)盡管沒有美國那么明顯和完善,但在城市化過程中城市帶的特點也已凸顯。例如從圣保羅、里約熱內盧到貝洛奧里特的大都會區已經基本成形,周圍聚集了大批中小城鎮。
再看德國的情況。與法國巴黎的“一枝獨秀”相比,德國城市分布形成了“多中心”格局,共有11個大都市圈,分布在全國各地,聚集著4430萬人口,占全國總人口的一半。德國的中小型城市更是星羅棋布,數量多且分布均勻。全國大中小城市580多個,其中百萬人以上城市只有3個,而人口在2萬~20萬左右的城市卻占了60%左右。全國8200多萬人口,1/3左右居住在2000~2萬人規模的小城鎮里。
日本、法國等發達國家也以發展中小城市為主,如日本到1980年,全國共有城市約670個,而百萬人城市只有20個,中小城市占97%。
城市帶的形成和大量衛星城的興起,不僅有效地解決了傳統上靠無限擴張中心城市管轄范圍來實現城市規模擴張所帶來的缺陷,抑制了大城市規模過于膨脹的問題,而且有利于大中小城市在空間和產業布局上相互依存和配套,形成功能互補的城鎮體系。
變動趨勢:大中小城市協調發展
從世界城市化未來發展的基本趨勢不難看出,大城市化和城市群的地位將會更加突出。1957年,美籍法國地理學家戈特曼在他發表的《大城市群:東北海岸的城市化》中首先使用了大城市群這一概念。他將城市群歸納為兩大功能,即樞紐功能和培養功能。大都市帶或城市群成為全球經濟競爭的重要節點,當今世界一些最為發達國家的大城市地區已經成為世界經濟、貿易、金融中心。例如美國的紐約-波士頓-華盛頓城市帶,人口約占美國的25%,不僅是美國最大的商業貿易中心,還是世界最大的國際金融中心。加拿大、美國西海岸的城市帶也成為很重要的經濟中心區,城市發展呈現區域內城市優勢互補、聯動發展的態勢,形成更大范圍、更高層次的都市圈甚至跨國的城市圈。
據聯合國經社理事會的研究,未來將會有更多的城市人口居住在50萬以上人口的大城市中,尤其是500萬以上人口的城市占比將有一個較大的提高,從2007年的15.2%上升到2025年的17%,其中規模在500萬~1000萬的城市數目將從30個上升到48個,人口規模超千萬的城市由19個上升到27個。這些巨型城市將主要分布在亞洲、拉美和北美地區。同時,隨著大城市的不斷擴張,使若干個城市之間的邊緣逐漸靠近,最終連成一片,形成巨大的“城市帶”。
另一趨勢則是中小城市(鎮)的重要地位逐漸加強。在城市化的不同階段,中小城市的發展和作用也表現出很大的差別。從國際經驗看,城市化一般經歷3個階段。第一階段主要表現為人口向城鎮集中,并因此促進村鎮發展為小城鎮,小城鎮向小城市轉化,大中城市的規模日趨擴大。第二階段主要表現為人口流向城市的速度加快,大中城市迅速發展,小城鎮發展速度相對減慢,甚至出現萎縮和停滯狀態。第三階段人口繼續向城市集中,但速度變慢,主要以流向中小城鎮為主。同時,大城市人口也向小城鎮遷移,由此推動小城鎮快速發展。
自20世紀40年代起,美國的城市化進入第三階段,即人口向城市集中的過程仍在繼續,但速度已經放慢,鄉村人口主要流向中小城鎮,甚至出現大城市人口向郊區小城鎮遷移的郊區化或逆城市化趨勢。1980年的人口普查表明,在整個70年代,美國50個大城市的人口下降了4%,而這些大城市周圍的小城鎮的人口則增加了11%,中等城市的人口增加了5%。伴隨著中小城市(鎮)人口的聚集、產業的擴張和企業數量的增加,中小城市(鎮)的商業活動日益活躍,帶動了中小城市(鎮)經濟的發展。60年代以后,美國的中小城市和小城鎮得到較快發展。
巴西的城市化起步晚于美國,目前處于城市化的第二階段,即人口急劇向城市特別是少數幾個大城市和特大城市集中的階段。城市的擴容和人口的膨脹,給大城市帶來了日益惡化的交通、環境、社會和住房問題。為了緩解大城市的壓力,巴西在圣保羅老市區50~80公里半徑范圍內建設了8個環境優美、交通便利的衛星城,引導人口流向這些中小城市和小城鎮。
韓國曾經歷過高速城市化,但隨之出現了農村空心化、城鄉發展差異擴大、區域發展不均衡加深等一系列問題。作為應對措施之一,韓國政府自20世紀70年代以來,采取了一系列政策措施,促進小城鎮發展,形成“小城市培育事業”階段(1972~1976年)、“小城鎮培育事業”階段(1977~1989年)、“小城鎮開發事業”階段(1990~2001年)。新世紀初,韓國政府先后制定《地方小城鎮培育支援法》(2001)和《小城鎮培育事業10年促進計劃(2003~2012年)》(2002,行政自治部),掀起新一輪促進小城鎮發展高潮。
由于區域發展較為均衡,小城鎮兼有交通便捷和接近大自然的雙重優勢,擁有比大城市更為宜居的生活環境,目前發達國家的小城鎮發展已經較為完善,在整個城鎮體系中占有重要地位。不少國家的大城市非常重視衛星城的建設,并將其作為緩解人口壓力和經濟、社會、環境問題的重要手段,加以統籌考慮。
發展訣竅:產業定位是關鍵
城市的發展必須要有自己的主題,自己的主導產業,沒有產業的城市就像找不到工作的待業青年,是很難成才的。不少城市立足于自己的資源特色、環境條件,確定城市的產業發展戰略定位,使城市迅速形成了自己的核心競爭力。比如瑞士的達沃斯,一年一度的“世界經濟論壇”使達沃斯小城出了名,會議經濟進一步帶動房地產、旅游、餐飲業、交通等相關產業。法國戛納一年一度的電影節,同樣使戛納家喻戶曉。
從美國城市化的進程看,許多城市和小城鎮原先都是圍繞企業發展起來的。例如西雅圖市的林頓鎮,因為波音公司而出名;硅谷的高科技企業云集,成為世界上最充滿活力的小城鎮群帶。盡管各國城市的規模大小不一,歷史文化和市容市貌各不相同,但不同城市的主導產業突出、特色鮮明。比如紐約是美國的商業、金融、文化娛樂和出版中心;西雅圖是微軟總部所在地,電子信息產業非常發達;邁阿密是美國南部著名的旅游城市和退休老人理想的休養地。巴西的圣保羅是南美洲最大的工業和商業城市,而伊瓜蘇市則以旅游業聞名。
產業發展(產業結構的轉換和演進)是城鎮化演進的重要基礎。城鎮化的實質是由于生產力變革所引起的人口和其他經濟要素從農業部門向非農部門轉移的過程,轉移的根本標志是農業比重的下降和非農業比重的上升,即產業結構的變遷。納瑟姆將城市的發展分為3個階段,分別與不同的產業結構相對應。提出著名的城市發展規律“納瑟姆曲線”的美國城市地理學家納瑟姆從人口轉移的角度衡量產業結構調整的過程和城鎮化發展水平。他的研究表明,工業化的進程將越來越多的人口從農業和工業生產中解放出來,為第三產業的發展提供可能,而工業化后期第三產業的迅速發展又為進一步吸納傳統產業富余人口創造了條件,從而推動城鎮化的演進和城市發展。
比較典型的例子如法國洛林地區由傳統的煤炭、鋼鐵工業向高新技術產業、復合技術產業的轉型;素有“德國工業之引擎”美稱的魯爾區由以煤炭、鋼鐵為主的產業向貿易、信息產業等的轉型;而前蘇聯頓巴斯煤田(現烏克蘭)及巴庫油田(現阿塞拜疆)由于沒有發展新興替代產業,致使資源枯竭后,迅速由盛轉衰。
雙城計:大都市聯合管理
城市治理的法制化和透明化即“依法治市”。從目前的實踐看,通常要求城市政府本身是一個法人,每個城市管理部門在建立前先立法,充分體現管理機構的法律權威性,以法律形式規定執行機構的權限等。按照聯合國人居規劃署的研究,城市政府管理的透明化意味著信息的共享和以開放的方式采取行動,是建立良好的城市治理結構的核心,有助于減少城市貧困,提高市民的參與度,是促進城市良性發展的重要途徑。在過去多年里,由于缺乏一個較為透明的城市治理結構,導致了城市各階層之間的隔離、較低的城市財政收入、城市的財政支出不能有效惠及貧困人口等城市化進程中的諸多問題。解決這些問題的一個重要辦法就是提高城市治理的透明度。
此外,對于大城市以及大都市區的治理,在西方國家出現了建立大都市聯合管理機構的現象,形成地方城市政府自治與大都市聯合政府的雙重機構,有可能成為一種趨勢。
一種方式是成立大都市區政府,在20世紀50~70年代曾盛極一時。
最典型的例子是華盛頓大都市委員會和雙城大都市區議會。華盛頓大都市區包括哥倫比亞特區及馬里蘭州、弗吉尼亞州的15個市縣,于1957年成立了統一正規的組織――華盛頓大都市委員會,現已成為包括18個成員政府、120名雇員、年預算1000萬美元的正式組織。雙城大都市區(位于明尼蘇達州東部兩城市圣保羅和明尼阿波利斯及其附近連綿成片的城鎮密集區)總共有372個獨立的地方政府單元,包括7個縣、138個市、50個鎮、149個學區、6個都市組織、22個特別法院,為了解決因機構復雜多樣而導致的區域矛盾,于1967年成立了雙城大都市區議會。議會共有17個成員,由州長按照城市規模提名任命。
還有一種方式是以橫向合作為基礎,組建松散型城市政府聯合組織,例如大都市區地方政府協會,最為典型的就是1961年成立的舊金山灣區地方政府協會,在其全盛時期,有8個縣、82個城市作為其資格成員。這些聯合機構的職能一般都是協調區際利益沖突和提高資源共享程度,優點是能夠充分考慮到都市區的各種功能聯系,使政府在提供公共服務方面更加高效合理,促進都市區的一體化。
(林梅:中央黨校科社教研部副教授。本文是作者在中央黨校的講課內容,有刪節)