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2024年11月24日
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年關一過，扶余市的書記和市長就帶隊出去跑招商，“一拿出名片，市的頭銜可比以前扶余縣的名片受重視多了”，扶余官員認為，這是變市之后最大的甜頭。
據統計，像扶余一樣希望得到招商，在民政部排隊申請變市的縣已超200個。
縣希望變身成市的高溫不退，兩年前期待的解禁成為“謹慎的解凍”，兩年中除吉林扶余、云南彌勒，就只有青海玉樹、云南香格里拉、四川康定三縣如愿換牌，且三市都是州府所在地。
新的設市標準歷時多年尚未出爐，專家頻頻呼吁加速重啟撤縣設市，認為“緊迫程度不亞于放開二胎”。南都記者獨家獲知，“難產”13年的設市新標準預計今年內發布。但如何避開18年前的失控誤區，將決定解凍后的撤縣設市能否走遠。
申請現狀
200余縣盼審批加速
2013年除吉林扶余、云南彌勒，就只有青海玉樹撤縣設市，2014年，云南香格里拉撤縣設市，今年僅康定變市成功。這被學者解讀為“謹慎的解凍”。
何方洪和同事忙碌了兩年多，將《關于奇臺縣撤縣設市的請示》從新疆昌吉州上報到新疆自治區政府，自治區政府開完會后將遞交民政部。何方洪清楚，一旦遞進民政部，就只能“等著了”。
原在昌吉州奇臺縣城鄉規劃局工作的何方洪參與了撤縣設市籌備工作。與許多縣一樣，奇臺縣在2011年動手籌備設市，因當年十八大報告提出“對具備行政區劃條件的縣可有序改市”。
根據各地政府官網和政府工作報告，何方洪統計到2014年4月，已遞交申請在民政部排隊的縣超200個，全國有計劃撤縣設市的縣多達四五百個。
1997年國家暫停撤縣設市。這之后希望擁有新身份的縣，仍源源不斷遞交申請。
沒有更新的標準參照，何方洪他們就對照1993年的撤縣設市標準和2005年未公開標準，奇臺縣有幾個小標準不符合，比如鄉鎮建設一項中鎮需占50%，奇臺縣就一邊準備撤縣申請，一邊準備兩個鄉的撤鄉建鎮申報材料。
去年何方洪離開奇臺到湖南懷化規劃局工作，他在自辦的中國城鎮規劃網上不斷更新著撤縣設市的數據和信息。
安徽涇縣是在去年2月才決定加入撤縣設市申請隊列的。
對比周邊省份至少20個縣級市，僅有6個縣級市的安徽覺得差距明顯，結構極不合理。于是排出20個縣“撤縣設市”名單，涇縣就在其中。
但此時已晚了一拍，涇縣的撤縣設市籌備人員了解到的情況是，全國已有165個縣“撤縣設市”申報材料報民政部待審批，隊列中，安徽僅有一個潛山縣。還有6個縣在安徽省政府排隊等候審批，也排在涇縣前頭。
撤縣設市申請熱度不退，但被開閘放行的卻極為罕見。南都記者統計發現，2013年除吉林扶余、云南彌勒，就只有青海玉樹撤縣設市，2014年，云南香格里拉撤縣設市，今年只有康定變市成功。這被學者解讀為“謹慎的解凍”。
中科院院士陸大道分析說，撤縣設市通過率不高，原因可能在于有些申請縣實際的經濟結構和特征，還是以農村地區為主，縣城的經濟力量和城市的第二、三產業不是很強，如果按照城市建制和城市系統來管理，廣大農村地區還不一定適應。
陸大道覺得，能否撤縣設市，主要是看這個縣和縣城的中心政府所在地的經濟實力，及全縣范圍內的經濟結構，是否達到城市系統來管理的具體要求。
一位在申報中與地方政府多有接觸的中科院學者認為，現在還沒放開撤縣設市，有些通過的縣只是考慮了民族等特殊情況，比如新疆的兵團所在地和州府所在地。
國家行政學院經濟學部教授馮俏彬在研究了行政區劃改革的課題后提出，“必須立即重啟撤縣改市，這個改革重啟的重要性和緊迫程度一點兒都不亞于放開二胎”。
歷史賬單10年里僅有15%的縣改市
從行政級別上說，縣與縣級市是同級，但二者功能上各有側重?？h的工作重心是“三農”，而市的主要功能是發展工業、建設城市等。并且相對于縣，縣級市可獲得更多政策好處。
我國撤縣設市始于1983年。1983至1986年，我國約有100個縣成為縣級市。國家于1986年提高門檻和標準，仍有大規?？h申請成為縣級市，國家亦于1993年再次提高撤縣設市的要求。
在1994年10月，中央發函要求各級停止“撤縣設市”，1997年，國務院批準最后一個撤縣設市的行政區湖北漢川后，正式凍結縣改市。整場改革歷時10年多，超過400個縣或者說接近15%的縣成為縣級市。
“鑒于撤縣設市的諸多好處，當時大家一哄而上。盡管當時各省都做了設市預測與規劃，但并沒嚴格執行，若干當時經濟發展程度尚不高的縣也急于設市，突破了規劃所設定的有序發展，造成了有些市不太名副其實的情況”，中科院地理科學與資源研究所研究員、博士生導師蔡建明總結說。
時至今日，為何撤縣設市仍然高潮不減？南都記者采訪的多位研究學者表達了相似觀點。
從行政級別上說，縣與縣級市是同級，但二者功能上各有側重?？h的工作重心是“三農”，而市的主要功能是發展工業、建設城市等。并且相對于縣，縣級市可獲得更多政策好處。例如獲得更多非農用地指標，這是招商引資的重要一環。另外，設市后，在城建費用、財稅分成等方面也會得到更多優惠。
此外，地方政府官員也有為行政級別的“升格”而推動撤縣設市，設市后可獲得更多行政權力，擴大行政架構，縣級市的領導更有可能成為上級黨委的常委，作為工業區或城區，在工資補貼等方面也會高些。
獲得了更多的政策支持，撤縣設市提升了地方績效嗎？為精準地回答這個問題，廣東外語外貿大學廣東國際戰略研究院黃亮雄博士與中大嶺南學院舒元教授、韓永輝博士進行過一場“數據實驗”，2013年他們發布了研究結果。
黃亮雄說，他們選取廣東省73個縣，涵蓋1985到1999年撤縣設市整個改革區間的完整經濟數據，樣本中32個縣改為縣級市，16個縣級市位于珠三角。
黃亮雄博士分析了多種經濟數據，“相比于沒有發生撤縣建市的縣域，發生撤縣建市的縣域獲得了更高的經濟增長，花費更多的財政支出，但財政收入沒有明顯提高”。
黃亮雄博士認為，這可能源于在地區行政改革的同時，地方政府盲目進行G D P競爭，且地方官員的任期短暫，導致他們更關注短期內快速提高G D P增長的財政支出，而對財政收入重視不足。
“當支出過大時，地方政府有手段借助于預算外收入，如通過借債、買賣土地，甚至賤賣國有資產來相抵”，黃亮雄博士認為，這導致耕地加速減少、國有資產流失、政府債務高筑等問題，往往是不可持續發展的。今后的撤縣設市應注重可持續性。
另一條路
縣改市凍結，縣改區流行
撤縣設區無法滿足新的發展要求。馮俏彬教授說，一些大縣、強縣，就產業和人口而言，早已是事實上的城市了，需要在行政身份上明確它是城市。
“自1997年后，我國的城市發展應該說更快了，但卻沒有辦法去設市，這樣很多區域發展就面臨了新的問題”，蔡建明說，這導致好多縣只能通過撤縣改區來尋求出口。
隨著“縣改市”的凍結，縣改區模式開始流行，市轄區數量持續增加。截至2013年底，共增加了154個市轄區，年均增加近10個。
南都記者據民政部官網信息統計，2014年共有23個縣撤縣設區。
“有些做得比較好、比較貼合實際，比如杭州，把周邊的一些縣擴入區，帶動了更大區域的經濟發展”，蔡建明分析說，有些可能在擴張中相對需要商榷。
撤縣設區的城市新成員，也面臨一些尷尬，比如一些新規或政策要將這些新成員除外。
去年獲批進入杭州市的富陽區最近面臨了一次“括弧”尷尬，杭州年初發布的“人才新政27條”中，人才居住落戶條款里出現了“(不含富陽區)”字樣。不過，也有一些縣“寧市不區”。
最大的利益沖突是在財政、規劃、項目審批等權限上：原本長興縣80%財政收入留給自己，變區后就要交一半給湖州；規劃沒了自主權，招來的項目也可能被“調劑”走，公務員工資也可能下降……
撤縣設區無法滿足新的發展要求。馮俏彬介紹說，從全國范圍看，一些大縣、強縣，就產業和人口而言，早已是事實上的城市了，需要在行政身份上明確它是城市，“撤縣設市不只是變換一個名稱，而是涉及復雜的行政管理、權力配置、機構設置和人員編制，還有一些很現實的組織管理和公共服務的機構、人員，權限等”。
馮俏彬介紹說，還有一種情況是在中西部地區，適應新型城鎮化要求，需要分布一些城市節點，那么就要從行政建制上創造條件主動而為。
標準修訂
“難產”設市新標準年內公布
“新的標準已經征求過好幾輪意見了，設市標準有所提高，但現在有些問題還在討論和制定中”，一位參加過標準制定討論會的學者介紹說。
目前我國公開的撤縣設市標準，是1993年國務院批轉的民政部《關于調整設市標準報告》的通知，報告中，以每平方公里人口密度劃分三大類，下分人口、經濟、基礎建設9個小類要求，當年，我國的城鎮化水平不到30%。
被湖南新化縣等申請設市的縣奉為衡量尺度的申報標準，是一套被民政部和學者多次批評“嚴重過時”的指標。
十年后，我國城鎮化呈快速發展趨勢，2002年城鎮化水平近38%，新華社當年年底從民政部了解到，國家正抓緊修訂設市標準，優化設市模式。
民政部有關負責人當年在受訪時說，1993年的設市標準，已不能適應國家經濟社會的進一步發展?！袄鐦藴势停笜梭w系不盡合理，設市模式不夠完善等”。
2011年十八大報告中再提“完善設市標準”，但新一輪的申請設市熱潮中，1993年標準仍是一些縣的申報刻度尺。
南都記者了解到，像新疆奇臺縣等部分縣的申報，目前基本參照的是2005年的未發行方案。
這份《國務院2005年撤縣建市(縣級市)建議標準》中，提高了1993年標準，比如在相差不多的人口密度基礎上，對國內生產總值各有數十億的提高，對城區公共基礎設施新增綠化要求，還新增社會服務設施。還增加了對全縣鄉鎮中建制鎮數量最低不低于半數的新要求。
十年過去，新的設市標準遲遲沒公開，但很多縣都超過了之前標準，甚至已有標準無法真實地反映當地的城市化水平。
參照1993年標準，每平方公里人口密度四百人以上的縣，人民政府駐地所在鎮從事非農產業的人口不低于十二萬，但當前，很多經濟發達城鎮，外來務工人員甚至超過戶籍人口，比如浙江蒼南縣龍港鎮，鎮區人口超40萬，很多是外來務工人員。
“即便在中西部地區，也有很多縣城的城區人口超過這個標準，比如陜西神木縣。”何方洪說，國家設市審核時，這些外來非農人口并沒有算在其中。
在排隊中的一些“活躍分子”，經濟水平也早已遠超之前的設市經濟杠桿。神木縣2012年G D P突破千億元大關，而根據1993年設市標準，只需滿足G D P不低于6億元，第三產業產值占比達20%以上等條件。
“我國現有的設市標準和模式不夠完善，缺少市轄區的設置標準”，中科院地理科學與資源研究所副研究員、博士王開泳在《行政管理改革》雜志撰文評論說，“我國的設市門檻較低，比較重視經濟指標和人口指標，而忽視社會發展指標以及生態環境指標，對基礎設施建設的指標考核還不到位，使得一部分市的城市建設和城市風貌較差，質量不高”。
更多學者公開呼吁盡快設定新的設市標準。民政部部長李立國在2013年年底的新聞發布會上表示，民政部正調研行政區劃設置方面提出的新要求，將提出對1993年設市標準的修改意見，形成和完善新的設市標準。
“不是所有的縣，也不是多數縣能夠改市、改區，而是人口密度、經濟社會發展水平、城鎮集聚的人口，尤其是非農業人口達到城市化標準，且各項經濟總量指標達到城市化程度，才構成撤縣設市和撤縣改區的條件。”李立國說。
“新的標準已征求過好幾輪意見了，設市標準有所提高，但現在有些問題還在討論和制定中”，一位參加過標準制定討論會的學者介紹說。
去年，《國家新型城鎮化規劃(2014- 2020年)》公布，何方洪認為，這個規劃與新的撤縣設市標準應該有影響和緊密聯系，比如設立建制市的規模，與國家新出臺的城市規模標準就有關系。
“新的標準預計將在今年內公布”，接近民政部的人士透露說。南都記者致函民政部詢問具體的標準公布時間表，對方以發布權在國務院未予回應。
放開之后
新一輪設市建議“兩個弱化”
要弱化量化指標在能否設市上面的決定性作用，還要有更細的監管，否則將意味著機構、官位和行政成本急劇增加。
目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平。大批完成實際“變身”的縣，迫切等待撤縣設市大門被徹底推開。
蔡建明認為，撤縣設市凍結期，我國經濟和城市發展都有很大提升和飛躍。解凍初期如果申請量有一個大增長，應是可理解的。
但一位參與標準制定的學者預測說，標準放開后，不會引起城市申請井噴情況?！笆舜笪募鞔_說要有序設市，要看它的布局條件，還有其他的一些東西。提出有序設市以及制定這些標準，也是防止大家一哄而上，給社會輿論造成一種錯覺”。
“為防止重蹈覆轍，這輪撤縣設市一定要做一些改變?！瘪T俏彬認為，上一輪撤縣設市中，達到指標就可設市，達不到就“做到”。
“重新修改標準，只能作為一個門檻條件。新一輪撤縣設市中，一定要有兩個弱化?！瘪T俏彬建議，一是弱化量化指標在能否設市上面的決定性作用，比如經濟總量、財政收入達到多少、人口達到多少等?？梢杂兄笜?，但絕不能唯指標論。
另一個弱化，關乎撤縣設市和行政級別的直接的聯動關系，這被馮俏彬看做“新一輪撤縣設市中的重點問題”。
“撤縣改市對很多官員來講，意味著更大的權力，更高的位置，更多的機構，更多的財政收入，意味著一切。所以，縣改市在有些條件不變的情況下，一旦控制不好，背后意味著機構、官位和行政成本急劇增加?！瘪T俏彬提醒，不能把撤縣設市單純理解成簡單升格。
蔡建明也提醒說，在實施中，撤縣設市的監管一定要比過去更細。
“還是應先有一個設市預測與規劃的頂層設計?？梢杂烧校上鄬Κ毩⒌牡谌絹韰⑴c規劃設計?！辈探鹘ㄗh，通過第三方認證，確定優先設市的滾動推薦名單，再上報有關部門審批執行。
“如果政府既是規則的制定者，又是規則的執行者，就有可能在不同利益集團的干擾下，使得本應科學發展的這樣一個過程被扭曲”，蔡建明說。
廣東情況
“撤縣設區”是主流
撤縣設市，還是撤縣設區？雖然只都是行政區劃更改的“一字之差”，但從城鎮化思路上來講，兩者可謂大相徑庭。
從廣東近年的情況看，“撤縣設區”是主流，尤其是在粵東西北地區。在珠三角，“撤縣設區”也成為城市發展的主流思路，一些已經完成“撤縣設市”的縣級市，再撤市設區的呼聲很高。
粵東西北：“小馬拉大車”現象普遍
在粵東西北地區，撤縣改區多由地級市推動，擴大城區面積，增強對其他縣域的輻射帶動能力。推進中心城區擴容提質成為城市發展戰略，獲得省里明確支持，力爭每市都有一個縣改區，打造新的“百萬人口級”大城市。近兩年來，已有清新縣、揭東縣、潮安縣、梅縣、電白縣、陽東縣、云安縣完成“撤縣設區”，其他縣也在緊鑼密鼓推進。
但“小馬拉大車”也是地級市抱怨的普遍現象。如潮州市在潮安縣撤縣設區后，市區面積從152.5平方公里增至1413.9平方公里，幾乎是原來的10倍。戶籍人口從原來的35.1萬增至160.4萬。梅縣撤縣設區后，梅州市區面積由298平方公里變為3053平方公里，也擴至9倍多。
“城區狹小的弊端是多方面的，”梅州市市委原書記朱澤君曾就此表示，一方面建設用地嚴重不足，搞得了城市搞不了產業，搞得了產業又搞不了城市。另一方面，環境容量小，產業難拓展，想建個污水和垃圾處理廠，都很難找到合適地帶。
根據廣東省城鎮化發展的“十二五”規劃，廣東將依托粵東西北地級市中心城區擴容提質，培育若干個100萬以上人口規模的大城市。
珠三角：撤縣設市后又想變區
與撤縣設市相比，廣東近兩年撤縣設區、撤市設區可謂高歌猛進，帶來城市城區面積的大擴容。與經濟強縣獨立發展的意愿相比，很多城市郊區的市縣，更樂于融入大城市城區“傍大款”一起發展。
最典型的是從化、增城、花都三市變區，融入大廣州。三地與廣州主城區的距離都較遠，融入城市可得到統一規劃考慮，但又不礙于自身的城市布局。在心理距離上與大城市也拉得更近，公共服務配套也將更加完善。
增城從謀劃申報到撤市改區，歷時10年，獲批復后，當地房價應聲而漲，被視作居住環境、交通配套等改善的重大利好。
[撤縣設市大事記]
●1983年江蘇常熟撤縣設市獲批。
●1983至1986年我國約有100個縣成為縣級市。
●1986年 國家提高撤縣設市門檻和標準。
●1993年國家再次提高撤縣設市的要求。
●1994年10月中央發函要求各級停止“撤縣設市”。
●1997年國務院批準最后一個撤縣設市的行政區湖北漢川后，正式凍結縣改市。整場改革歷時10年多，超過400個縣或者說接近15 %的縣升級為縣級市。
●2011年十八屆三中全會《決定》提出，優化行政區劃設置，完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。
●2013年吉林扶余、云南彌勒、青海玉樹撤縣改市。
●2014年云南香格里拉撤縣改市。
●2015年四川康定撤縣改市。
