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2024年11月24日
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工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向社區(qū)集中，耕地向規(guī)模集中，是我省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的著力點(diǎn)。然而，這一切，都和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策密不可分。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是指對農(nóng)村的宅基地和其他建設(shè)用地進(jìn)行重新規(guī)劃和綜合利用，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊，等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。
2005 年以來，國土資源部在全國推行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)，山東是5個(gè)試點(diǎn)省（市）之一。
增減掛鉤的實(shí)質(zhì)是“占補(bǔ)平衡”政策的延伸
對萊蕪市高新區(qū)鵬泉街道郭家溝村的朱海燕來講，變化似乎來得太快了：不再下地干農(nóng)活，每天到企業(yè)上班拿工資，住上了干凈的樓房，醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)由村里統(tǒng)一交納。 8年前，她嫁到郭家溝村時(shí)，從未想到有一天能過上這樣的日子。
郭家溝村是萊蕪市第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)村，原來全村宅基地總面積300 畝，2008 年通過村莊整體搬遷，讓村民住上了樓房，節(jié)省出的150畝建設(shè)用地指標(biāo)，60 畝村里自己用，辦起了花生油廠、鄉(xiāng)村游賓館、飯店等，另外 90畝變?yōu)槭欣镎猩桃Y的建設(shè)項(xiàng)目用地。
在郭家溝村，三分之一的村民在離家門口不遠(yuǎn)的工廠上班，特別是年輕人，幾乎沒有務(wù)農(nóng)的了，耕地大都流轉(zhuǎn)到村里的合作社，有專人經(jīng)營種植。萊蕪高新區(qū)這幾年招來不少企業(yè)，較充足的土地供應(yīng)是優(yōu)勢之一。正是有了這些離家較近的企業(yè)，朱海燕們才在家門口就業(yè)，每天騎著電動車上下班。
萊蕪市委書記于建成說，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)質(zhì)是“占補(bǔ)平衡”政策的延伸，也是目前破解保障發(fā)展和保護(hù)資源難題的有效途徑。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，能夠引導(dǎo)農(nóng)村集中建設(shè)和村民有序轉(zhuǎn)移，促進(jìn)自然村向中心村和集鎮(zhèn)聚集，農(nóng)村村民向住宅小區(qū)、新型社區(qū)和小城鎮(zhèn)集中，加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。同時(shí)，又為工業(yè)化提供了建設(shè)用地，工業(yè)化反過來又為農(nóng)民提供了大量就業(yè)崗位，一舉多得。
多年從事城市化研究的省城市化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳巖松博士說，現(xiàn)代社會發(fā)展的動力模式，正從傳統(tǒng)工業(yè)化轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)化、新型工業(yè)化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)相互促進(jìn)、共同發(fā)展。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是相互促進(jìn)、相互影響的。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，促進(jìn)了農(nóng)村居民的集中居住，客觀上也使農(nóng)民的就業(yè)出現(xiàn)分工，并創(chuàng)造出新的就業(yè)機(jī)會。根據(jù)“門檻理論”，大約一個(gè)社區(qū)的居民人數(shù)在3000到7000人，一個(gè)小城鎮(zhèn)的居民在1萬到3萬人，才能使餐飲、零售網(wǎng)點(diǎn)等服務(wù)業(yè)生存下來。 節(jié)余土地再次流轉(zhuǎn)增值紅利理應(yīng)由農(nóng)民分享。
在齊河縣晏城鎮(zhèn)南北社區(qū)的一戶二層別墅樓房里，女主人劉霞坐在桌旁算著搬進(jìn)新居后的收支賬：新房是沿街的商住兩用二層樓，總面積 200多平方米，成本價(jià)11 萬元左右，市場價(jià)約 50 萬元，自己凈付款8萬元；原來的5間平房和200多平方米的院子，除地上建筑物作價(jià) 4000元外，其余都無償歸村集體所有；搬進(jìn)新樓后經(jīng)營地板磚生意，5 個(gè)月銷售額 40萬元；承包地流轉(zhuǎn)給社區(qū)，一畝每年 800元。
“用平房換樓房，很值。”劉霞說。
劉霞之所以能以低于成本價(jià)購買新樓房，是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣o的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)補(bǔ)償和復(fù)墾費(fèi)。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，不同縣市間、同一縣不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)間，搬遷補(bǔ)償政策不同。齊河經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)開泰社區(qū)的搬遷補(bǔ)償政策是：按宅基地面積和房屋新舊程度，每戶補(bǔ)償款分 14 萬元、 15萬元和16 萬元三個(gè)等級；新樓分 80 平方米和120平方米兩種戶型，村民可按成本價(jià)每平方米 800 元每人購買 40 平方米的面積，一個(gè)三口之家，如果只要一套120平方米的樓房，除去付房款，還能剩下5萬元。由于靠近縣城，這兒的商品房價(jià)格在3000 到 4000 元之間。很多村民要了 80平方米和 120平方米各一套，住一套，賣一套，一轉(zhuǎn)手就是二三十萬元。
這樣，農(nóng)民的宅基地就可以“變現(xiàn)”，置換成進(jìn)城所需本錢。以前，農(nóng)民的宅基地不能流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，從農(nóng)村進(jìn)城的農(nóng)民，需花很高代價(jià)在城里買房租房，雖然在農(nóng)村有房，卻不能以合理價(jià)格出售。經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧就曾呼吁：解決中國農(nóng)民的城市化問題，必須在宅基地出售和置換上有突破。
節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政能力和商用土地市場價(jià)格不同，數(shù)額有高有低。齊河縣一畝補(bǔ)償統(tǒng)一規(guī)定為5萬元，濟(jì)南市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是每畝20萬元。
政府給農(nóng)民補(bǔ)償，是因?yàn)檫@些節(jié)余的指標(biāo)拿到城里后，再次流轉(zhuǎn)會有很高的增值。這部分增值的紅利，理應(yīng)由農(nóng)民分享。
政府不能把農(nóng)民節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)全部拿走
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，不是通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)單純追求節(jié)地率，政府不能把農(nóng)民節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)全部拿走，而應(yīng)該留下一部分，為農(nóng)民的生活、生產(chǎn)留下發(fā)展空間。
在這方面，萊蕪市作了有益探索。萊蕪市國土資源局副局長劉慕平介紹說，對農(nóng)村節(jié)省出來的土地指標(biāo)，萊蕪市政府使用 55% ，45% 留給村里用。這些建設(shè)用地，可以在農(nóng)村社區(qū)搞商業(yè)開發(fā)，可以招拍掛流轉(zhuǎn)，也可以拿到其他地方的工業(yè)園區(qū)，搞“飛地經(jīng)濟(jì)”。大王莊鎮(zhèn)地處萊蕪最西北，屬生態(tài)保護(hù)區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)，不能發(fā)展工業(yè)，于是就把土地指標(biāo)拿到位于口鎮(zhèn)的萊城工業(yè)區(qū)，合辦工業(yè)園，產(chǎn)生的稅收70% 歸大王莊鎮(zhèn)，30% 歸口鎮(zhèn)。
“飛地經(jīng)濟(jì)”，其實(shí)也是農(nóng)村集體建設(shè)用地另一種形式的流轉(zhuǎn)。為提高使用效益，萊蕪早在 2007 年就將顏莊鎮(zhèn)顏莊村的兩宗集體土地以掛牌方式流轉(zhuǎn)供地，增加了村集體收入。在流轉(zhuǎn)范圍方面，也實(shí)行較寬松政策，允許興辦各類工商企業(yè)，包括國有、集體、私營企業(yè)，個(gè)體工商戶，外資投資企業(yè)、股份制企業(yè)，聯(lián)營企業(yè)等用地者，都可以通過流轉(zhuǎn)獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，萊蕪市從 2002 年到2009年共辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)200 多宗近 800畝。通過流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體取得了比土地征用多幾倍甚至幾十倍的收益。
農(nóng)民異地購房也是目前面臨的一大問題。農(nóng)民集中居住和流動加速的大趨勢，都對農(nóng)民宅基地跨村甚至跨鎮(zhèn)、跨縣市流轉(zhuǎn)提出了新要求，這種流轉(zhuǎn)由于缺乏政策支持，在用地審批方式、協(xié)調(diào)村民與集體、跨村利益調(diào)整等方面缺乏相應(yīng)的操作依據(jù)，受到很大制約。
不過，萊蕪已允許農(nóng)民在確保“一戶一宅”前提下異地購房，即本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的村民到掛鉤試點(diǎn)安置區(qū)購買安置本村村民后剩余房屋，吸引社會投資，一方面促進(jìn)了人口集中，另一方面也增加了村集體收入。
在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)進(jìn)程中，會有越來越多的新問題出現(xiàn)，這就需要更多政策、法規(guī)方面的適應(yīng)和調(diào)整。
