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2024年11月24日
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目前我國社會已從總體上進入了工業反哺農業、城市支持農村的歷史新階段。在新的歷史背景下，黨中央、國務院適時提出了推進城鄉一體化建設、統籌城鄉發展的要求，并把統籌城鄉發展作為科學發展觀的重要組成部分放在“五個統籌”之首。為深化城鄉統籌發展的理論研究，總結城鄉統籌發展試點的經驗，中國社會科學院經濟學部日前在京召開了以推進城鄉統籌發展為主題的第五屆中國經濟論壇，中國社科院副院長武寅到會并講話，社科院農村發展研究所等有關研究機構的專家學者在會上發布了他們的最新研究成果，農業部等有關部委、以及成都、重慶和唐山等地實踐部門的同志，與專家學者一道，在此圍繞相關理論和實踐問題進行了為期兩天的交流和研討。今日本刊特編發部分與會者的發言要點。
陳佳貴(全國人大常委、中國社科院原副院長)
城鄉一體化建設必須要解決的六個關鍵問題
我國已從總體上進入了工業反哺農業,城市支持農村的新階段,黨中央、國務院適時提出了推進城鄉一體化、統籌城鄉發展的要求。但應看到,由于我國經濟社會發展不平衡,各地推進城鄉一體化建設的條件有很大差異。那些已進入工業化后期或現在實行了工業現代化、城市化率達到50%以上的地區已具備了實施城鄉一體化建設的條件,應該在促進產業結構升級的同時加快推進城鄉一體化;那些還處在工業化初期和中期階段且城市化率還在50%以下的地區面臨的主要任務仍是加快工業化和城市化步伐,同時應選擇一些具備條件的城市進行城鄉一體化試點。待條件成熟以后再全面推進。實踐和理論研究都表明,要使城鄉一體化建設卓有成效,除工業化和城市化要達到相當高的水平外,在具體工作中還必須解決以下幾個關鍵問題。
第一,公共財政均等化問題。近年國家加大了對“三農”的投入,這是應該肯定的;但對“三農”投入的增長率還低于財政的增長速度,與對城市的投入比較差距還很大。近年國家對農村基礎設施建設投入還不夠,對農村社會事業特別是社會保障的投入還很不夠,城鄉收入差距、生活環境差距也很大。
第二,戶籍制度改革的問題。這始終是困擾城鄉一體化建設的一大難題。由于城鄉戶口有嚴格區分,農村戶口的居民在教育、就業、工資待遇等方面受到諸多限制。戶籍改革是一個綜合性問題,必須要有統一部署,進行綜合配套改革。
第三,土地制度改革的問題。法律上雖然規定農村土地屬于集體所有,并承包給農民長期經營使用,但在實際過程中,土地所有權和經營權都很難落實。現在不少地方政府是靠征收農民土地,依靠土地基金來搞城市建設,因而形成了很矛盾的一個現象:一方面,中央政府在大量增加對“三農”的投入;另一方面,地方政府又從征收農村的土地中獲得了大量收入。另外,土地流轉中也存在許多問題,如規模效益差、勞動生產率低等。
第四,城鄉社會保障全覆蓋的問題。近幾年中央開始重視新型農村社會保障體系建設,“新農合”的覆蓋面逐步擴大,“新農保”開始在部分地區實行,但覆蓋面很小,保障水平還很低。
第五,城鄉勞動力統一市場形成問題。受戶籍制度限制,我國的勞動力市場是分割的,形成了城市和農村兩個勞動力市場,這使得我國不少產業的工人都以農民工為主體。城鄉勞動力市場的分割使農民工很難獲得城市戶籍工人相同的待遇。
第六,加快中小城鎮建設問題。隨著我國工業化和城市化進程的加快,還有數額巨大的農村人口要轉移到城市,但大城市的承載力有限,多數轉移出來的農村人口將聚集在中小城市和小城鎮。但是國家對中小城市和小城鎮的建設投入不足,產業集聚效果差。如果不解決產業發展和居住環境問題,要想把農村轉移出來的農民穩定在這些地方就業、定居是很困難的。
劉振偉(全國人大農業與農村委員會副主任委員)
促進城鎮化協調發展要處理好三個關系
“十二五”時期我國城鎮化將繼續保持快速發展,要按照城鄉統籌發展的思路,及時總結過去城鎮化發展的經驗和教訓,針對暴露出來的問題,認真采取對策,促進城鎮化的協調、健康發展,我認為要處理三個關系。
一是處理好大城市規模擴張與提高增長質量的關系,更加注重城鎮化發展的質量和效果。城鎮化作為一種歷史過程,不僅是城鎮數量增加與城鎮人口規模擴大的過程,也是城鎮結構和功能轉變的過程,是人們的生活質量逐步提高的過程。但目前存在的大城市過度擴張已帶來了資源、交通、能源及其他基礎設施的超負荷運轉,一線中心城市的住房等要素價格快速上漲,扭曲了資產價格,人口的無序增長扭曲了城市的正常功能,所產生的負面效應正在抵消著大城市的規模效應。對此,要重視內涵式的增長,在加強公共服務設施建設、提高城市化質量上下工夫。大城市發展應與區域的資源環境相適應,不應把增加城市人口作為目標,應該提高單位面積人口的承載能力,也不必盲目追求GDP的跨越式增長。
二是要處理好大城市發展與中小城市的關系,更加推動中小城市和小城鎮建設。在城鎮化和社會主義新農村建設中,大力發展中小城市和小城鎮不僅可以有效避免大城市過度膨脹引發的問題,還可以通過產業聚集、基礎設施改善來吸納人口,有利于啟動農村消費市場。大城市要把發展高新科技、先進文化、醫療衛生、金融服務、戰略性新興產業作為發展重點,其他產業可向中小城市轉移。在構建城市群、城市圈的同時,切不可忽視對中小城市和小城鎮發展的支持。
三是要處理好城鎮化與建設新農村的關系,更加注重城鎮化和新農村互促互進機制的形成。要堅持城鄉統籌發展,建立城鎮化與新農村建設互促共進的新興城鄉關系,使廣大農民共享城鎮化成果;積極推進基本公共服務的均等化,同步提升城鎮和鄉村的現代化水平,防止在城鎮化過程中忽視新農村建設,使城鄉差距和收入差距繼續擴大;不能以犧牲農業、農村和農民利益為代價來推動城鎮化發展。
張曉山(中國社科院農村發展研究所所長)
城鄉統籌發展中利益格局的調整
城鄉統籌發展的目標是實現城鄉經濟社會一體化新格局,這個進程是一個經濟社會的巨大變遷,本質上是利益格局的調整。我個人認為,利益的交匯點就是農村的土地。我們現在講城鄉統籌,首先需要錢,錢從哪兒來?有很大一個方面是盤活農村的資源和農民的資產。這個資源資產最大的最有價值的就是農民的土地。
推進工業化、城鎮化進程,首先是土地的擴張。為什么在加速城鎮化進程當中首先是土地的擴張?現在的體制之下,發展的特點是通過土地財政和土地金融來發展我們的經濟,尤其是發展地方經濟。土地財政主要包括與土地有關的稅收,如耕地占有稅、房地產和建筑業營業稅;與土地有關的政府的非稅收入,如土地租金、土地出讓金。目前地方政府看重的是土地出讓金,也就是以招標、拍賣、掛牌等方式出讓土地使用權所確定的土地價款,這是土地出讓收入最主要的部分。隨著土地的升值,給農民的補償也不斷增多,既使這樣,在補償當中還會有不少問題。
其次是土地金融。一種循環就是政府通過土地金融獲得貸款來收購土地,房地產企業獲得土地搞開發,由此增加政府的房地產稅和建筑稅。這樣的話,政府增加了財稅收入,有了錢政府進一步收購土地。這樣一種循環,使稅收和非稅收入增長,就業、GDP、政績也有了增長。這就和我們整個的行政體制和關聯的考核機制都密切地結合起來。
第三是土地財政和土地金融新的增長點,就是在強調推進公共服務均等化、建設社會主義新農村這一新形勢下有了一個土地財政、土地金融的新增長點,就是遷村騰地。中部、東部、西部都有這種情況,有的叫縮村讓地,有的叫遷村騰地,有的叫拆院并院,但本質都一樣,就是通過新農村建設、農村整治,通過建設新的農村小區等等,把地節約出來。統籌錢從哪兒來,就是要盤活農村和農民的資源,怎么盤活呢?遷村并居等就是一個很重要的方面,通過遷村并居、新農村建設、土地整治,就能多出一塊地。因此,地方政府確實有積極性來加速社會主義新農村建設,加速改善農村農民的生產生活條件、安居工程、改善民生。
第四,土地利益格局變遷應注意的兩個問題。其一,搞運動式的大規模土地整治,改善農民的生產生活條件,對此我有一個質疑:如果搞運動式的大規模土地并居,是否就可以真正實現城鄉的統籌發展?讓農民遷離世代居住的家園和改變長期形成的生活方式,必須順應經濟社會發展規律和尊重農民的意愿,要警惕出現新一輪剝奪農民土地的傾向,違背農民的意愿搞大拆大建。其二,要重視土地整治之后增加的土地其利用是否合理、增值收益的分配是否公平。城市化是否意味著國有土地面積不斷擴大,農村集體土地面積不斷縮小?城鄉統籌發展是否意味著我們的土地財政和土地金融還要繼續下去?實際上,土地金融的內涵是比較豐富的,跟土地財政一樣。
蔡昉(全國人大常委、中國社科院人口與勞動經濟研究所所長)
“劉易斯轉折點”對城鄉統籌發展的含義
我們這兩年在討論劉易斯轉折點。有人說你必須告訴我哪年是劉易斯轉折點,你非讓我說,我說是2003年或2004年。發展經濟學稱作劉易斯轉折點,而站在更加莊重的角度講,這是中等階段成長中的煩惱。我想談談這個轉折和這個特殊階段對我們城鄉統籌的發展有什么含義和借鑒。
第一,政府的改革激勵、發展動機發生了變化。從一開始,改革和發展的合法性就來自于改善人民的生活,增加GDP做大蛋糕，這種動機是深層的。隨著劉易斯轉折點的到來,生產要素的相對稀缺性發生變化。以前我們不知道勞動力是可以短缺的,現在很多人還認為不可能有這種事情，但事實上政府在發展地方經濟時已看到了勞動力的短缺,而且短缺得厲害。在這種情況下,我們的發展型政府會不會轉變呢?其實已經在轉變了,政府已開始變得像過去招商引資時一樣去吸引人力資源,去留住人力資源。用什么來留住呢?大部分的公共服務是由地方政府提供的,地方政府把提供基本公共服務當做一種政策手段。當它發現人力資源成了稀缺要素的時候,就會使提供的基本公共服務能夠吸引勞動力、人才進入到本地。因此,我們看到勞動力短缺以后,即劉易斯轉折點到達以后,很多地方政府大幅度地提高了發展方面的支出,而且向外來人員開放的程度也顯著提高。我覺得這對于我們的城鄉統籌有一個非常重要的含義,我們從來都有重新組合生產要素的沖動,那個時候也有,這個時候也有,但是這個時候出現了一個新的情況就是政府的動機,它的激勵更加是從社會的層面來說的,統籌城鄉、兼顧利益。第二,劉易斯轉折點到來以后,各個當事人的改革激勵更加相容了,它的激勵相容度大幅度提高了。現在有人批評地方政府仍是GDP導向,其實不是了。在劉易斯轉折點到來以后,我們看到政府和老百姓激勵的相容度提高了,農民和非農產業的城市居民之間的相容度也相對提高了。一個表現就是我們的農民工和城鎮就業人員的沖突、就業競爭、利益格局的對峙顯著下降。在90年代,農民工進城是城市需要大量新增勞動力,但就業形勢每次一惡化,這個城市就出臺新政策,在就業市場上排斥農民工。更嚴重的是用行政手段、用公安的方式把這些外來農民工排斥出這個城市。這種現象現在沒有了,更多的是地方政府把外來農民工看作是本地經濟發展所不可或缺的,這是轉折點到來產生的一系列的激勵相容的因素。
劉易斯轉折點到達后,群眾的期望和利益訴求與現實的反差加大了,這就是為什么我們總在說成長中的煩惱,這個煩惱一點也不小,但不是還沒長大的那種煩惱,不是貧困陷阱的煩惱,而是中等收入的煩惱。隨著劉易斯轉折點的到來,建立一個勞動力市場制度這樣一個好的制度平臺,相應的城鄉統籌發展也是這樣一個平臺，在這個平臺上只有加強制度建設，才能使我們平穩地從低收入到高收入轉變，避免中等收入的陷阱。
