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2024年11月24日
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隨著我國城市化進程的加快，社區建設越來越成為城市現代文明建設的一項基礎工程，成為加強城市管理的一種必要手段。因而了解、知曉世界上其他國家在社區治理上的一些成功做法，就顯得很有必要了。美國的城市化進程遠遠早于我國，通過不斷的探索、實踐，其社區理論發展已相對趨于成熟。如今，美國的社區治理被認為是一種公民自治的典型形態。它不依賴政府，而主要通過社區公民、公共服務組織和公共服務企業的參與來進行社區的日常管理與維護。表現出了社區治理民主化，社區權力多元化和社區治理組織化的特征，而這正是建設一個公民社會的基礎！
關于社區、治理和社區治理
社區研究始于德國社會學家滕尼斯在1887年發表《社區與社會》（又譯《共同體與社會》），“社區”一詞就源于此書。滕尼斯認為，社區(community)是指那些由具有共同價值取向的同質人口組成的，關系密切，出入相友，守望相助，疾病相扶的，富有人情味的社會關系和社會團體。與此相應，他將由人們的契約關系和由“理性的”意志所形成的聯合稱為“社會”。英文community一詞含有公社、團體、社會，以及共同體、共同性等多種含義。
英國社會學家麥基文認為社區是廣大的區域，任何社區都在風俗、傳統、生活方式等方面具有一定程度的區別性的標記和特征。與社區最初定義的情感因素不同，美國著名社會學家帕克在社區概念中引入地域性特征，他認為社區是占據在一塊被或多或少明確地限定了的地域上的人群匯集。
上世紀世紀二三十年代，美國芝加哥學派開拓了現代社區的研究。美國芝加哥大學派克的研究涉及整個芝加哥市市區內不同民族的聚居區、上層階級的富人區、貧民窟等不同層次上的社區。派克認為社區的本質特征是：有一個以地域組織起來的人口；并扎根于它所占用的土地上；這些人口生活于相互依賴的關系中。
目前，社會科學家們大致認定，作為一個社區它必須具備這樣幾個要素：有按一定的社會制度和社會關系組織起來共同生活的人口；有一定的地域和環境條件，包括地理位置、資源、經濟、交通和公共設施；有自己特有的文化、制度和生活方式；在情感和心理上有共同的地域觀念、鄉土觀念和認同感。由此可以看出，社區首先具有地域性特質，同時還包含著一定的歷史文化的含義以及制度設施和物理設施。
治理一詞在政治與行政管理范疇由來已久，治理的概念在西方區域（包括城市）公共事務管理中的頻繁使用始于20世紀80年代。與統治不同的是，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。總體上來說，治理有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。相
對于社區統治而言，社區治理具有以下幾個特征：
非意識形態性。社區統治強調對社區的政治統治，具有很強的意識形態的價值判斷。社區治理則關注對社區管理的有效性，強調節約治理的成本，提高治理的效能。
非暴力色彩。社區統治注重通過暴力手段來維持對社區的統治和占有，具有非常強的強制性。社區治理雖然也具有強制性，但是這種強制性是比較微弱的。社區治理是建立在政治和社會認同基礎上的，更多的是依靠社區成員自覺的服從和參與。
權力運行的多向性。社區統治的權力運行方向總是自上而下的，“它運用政府的政治權威，通過制定政策和實施政策,對社會公共事務實行單一向度的管理。治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、確立共同目標等方式對公共事務進行管理。治理是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。”
多方參與社區治理
在美國，負責社區管理職責的機構主要有政府、社區管理委員會和非政府組織。它們在法律規定的范圍內各司其職，各負其責。聯邦各州乃至各個市、鎮，都有其獨特的社區治理方式，但在社區發展和管理上，基本都采取了“政府負責規劃指導和資金扶持，社區組織負責具體實施”的運作方式。他們將具體事務交給社區組織和民間團體，政府只負責宏觀調控。在社區的日常運作中，社區委員會、社區主任、專業社區工作者、非營利組織和社區居民、志愿者均是社區治理的主體，對社區建設和社區發展負有職責和義務。
政府機構制定政策
在社區治理上，美國政府一般通過制定政策影響社區的發展。例如，聯邦、州地方政府一方面負責評估和修改社區的社會和經濟政策，另一方面又采取措施消除在就業、信譽和住房等問題上的種族、民族以及其他形式的歧視。
以美國西南部亞利桑那州的首府鳳凰城為例。鳳凰城是美國的第五大城市，也是美國西南部最大的都市，它與周邊十幾個衛星城相連，形成有350萬城市人口的大都市區。鳳凰城市政府專門設有社區服務局，其職責是指導社區的建設與發展，幫助社區建立自治管理委員會，加強政府與社區居民的信息溝通，融洽社區居民與企業主、民選官員以及政府雇員之間的關系，為社區居民提供政府社區服務項目等。
此外，聯邦、州地方政府還通過擴展社區組織來執行有關政府社區開發項目，為了推動社區發展，政府還通過各種政策(包括稅收優惠)和法規，引導私營企業投入社區建設。
第三部門全面提供社區服務
縱觀美國各個城市的社區治理可以發現，第三部門（又稱NGO）是美國社區治理的支柱力量。據統計，美國目前大約有100多萬個非營利性組織。非營利性組織的成立要向政府提交書面申請，寫明機構的性質、服務宗旨、運作計劃以及項目開發的方式等。政府通過嚴格的審核認定后，予以批準成立。
上世紀60年代以來，隨著美國政府的財政縮減，第三部門在社區服務和社區發展中逐漸發揮著重要作用，特別是90年代以后，為了實現精簡政府機構的目的，越來越多的、本應由各級政府機構負責提供的社區公共服務，都較多地由非政府組織（第三部門）來承擔。同時第三部門所提供的社區服務內容也隨著經濟發展、生活方式的變化而豐富多彩，避免了光靠政府管理機構來行使專職社區服務所造成的成本增大、效率不高和服務機構難以適應社區需求等弊端。
美國的第三部門或社區非營利組織主要分為三種類型：一是傳統的社區服務機構，較有代表性的是慈善組織；二是在20世紀70年代后成立，能直接得到政府用于職業培訓、社區服務和其他服務資金支持的組織；三是為滿足鄰里和其他社區需要而建立的組織。這些組織一般由志愿者發起，并由志愿者或低薪工作人員來管理。美國的第三部門或非政府組織已形成一個龐大的系統，但各組織之間沒有隸屬關系，而是按照法律法規，代表不同的利益群體獨立開展活動。
當然，各個社區的居民也可直接參與社區管理，主要通過參加社區會議、社區聽證會和競選社區專業委員會委員等方式來體現。社區會議一般定期召開。其主要內容是社區管理委員會主席向社區居民匯報前一階段的工作；向社區居民傳達政府的政策動向，尤其是涉及本社區事宜的政策的變化；提出下一階段的工作計劃。
據統計，在美國，50%的成年人一周至少參加一次志愿活動。志愿者中除成年人外，還有利用課余時間參與社區服務的大、中、小學學生。學校將學生社區服務的情況作為考核的重要標準之一，每個學生除了有學習成績單外，還要有一份社區服務成績表。美國大學在招收新生時也十分看重學生的社區服務意識，社區服務成績往往是大學錄取的重要考察因素，因此中小學在校學生也往往樂于多參與社區工作。
充分發揮社區企業的幫扶作用
在美國的社區治理中，除了政府機構和第三部門兩支力量外，還有另一社區治理主體，即社區企業。主要包括四大部分：其一、社區化的小企業發展中心，它們在社區內為個人創辦的小企業提供融資、諮詢等方面的服務。其二、社區化的小企業投資公司，它們一般向所在社區的小企業提供創業資本貸款。其三、社區開發公司，這些公司為所在社區成長中的小企業提供諸如土地、廠房等主要固定資產方面的長期債務融資。其四、社區微型貸款中心，主要為所在社區的少數民族、婦女、退伍軍人創辦和經營小企業提供小額融資服務。
綜上所述，目前美國的城市社區治理體制是一種以社區委員會為核心，議行分離，公民有廣泛參與機會的公民自治模式。在這種體制下，強調了社區及社區居民的自我依賴、自我完善、自我管理和自我發展的能力。“社區是民主的聚集地，因為這里可以讓每一個人都能參與到公共討論之中”。
豐富的社區服務內容
為最大程度滿足社區居民的生活需要，并為他們營造一個舒適、安全、優美的生活環境，美國各個城市的社區提供了內容豐富、形式多樣的社區服務。總體上來說，美國開展社區服務建設的主要內容有：
有針對性的社區服務。服務內容包括對老年人和殘疾人提供照顧，對學前兒童提供保育，對在校兒童組織夏令營，為失業者提供職業培訓和職業介紹服務，為低收入個人或家庭提供資助等。
如鳳凰城的社區發展項目。該項目從1975年開始實施，資金來自于美國聯邦政府住房供給與城市發展部，主要用于支持社區的建設與復興，項目涉及社區公共設施興建、低收入家庭的住房供給以及社區內小企業的發展等多個方面。
大力推進社區文化建設。由于美國是一個移民國家，有著不同的宗教信仰，因此，社區文化是美國社區建設中普遍開展的內容，社區居民在這方面需求很大，在社區中人們接受文化服務的場所大多是文化公共設施，如公園、圖書館、文化中心、體育場等等，利用社區的文化資源為社區居民服務。尤其是對青少年，引導他們關心社區，并為建設社區服務。
竭力維護社區治安。社區治安是社區居民最為關注的事情，良好的社區治安，不僅有利于改善社區環境，提高居民的生活質量，而且有利于優化投資環境，吸引商業投資。在美國，社區治安是一種新的警務，其功能：一是控制犯罪；二是向處于危難中的人提供快速援助；三是改善警民關系。通過加強社區治安管理，實行群防群治，健全社區治安防范體系，以消除社區內各種不穩定因素。
如在鳳凰城，當地政府在社區服務支持項目中專門設置了犯罪防御項目。這是支持某些特定社區預防犯罪、實現復興和可持續發展的階段性項目，由城市議會根據全市總體情況確定受支持地區，一般選擇低收入階層聚集地以及治安狀況較差的區域。目前在鳳凰城共有24個社區得到該項目經費的支持，這些社區也是市社區服務局的重點服務對象，政府職員常常會深入這些區域，指導社區管理委員會合理利用資金，幫助社區居民一道實施犯罪防御，興建公共設施，促進社區發展。
美國社區治理的基本特征
美國社區治理主要不是依賴于政府行為，而主要依靠社區公民、公共服務企業以及公共服務組織的自由和平等的參與。社區居民的廣泛和積極參與為社區治理注入了活力，公共服務企業的運作促進了社區治理的市場化，許多公共服務組織的加入引起了社區治理的組織化。社區治理的民主化、社區治理的組織化引起社區權力的分散，社區權力形成多個中心，從而構成了社區權力的多元化特征。
社區治理的民主化。美國學者博克斯把美國社區治理模式稱之為“以公民為中心的智力結構”，并把社區治理與公民治理等同起來,其目的就在于顯示美國社區治理強烈的民主化特征。社區參與成為美國民主政治參與的重要方式。在美國現代社區治理中，公民直接參與的意愿越來越清晰地凸現出來，形成了社區代議民主制和社區直接民主制相混合的民主自治模式。社區居民既可以通過社區選舉或政黨選舉來間接地影響社區的公共事務，也可以通過社區全民公決或者社區聽證會來直接決定社區的公共政策。但是，無論是社區代議民主制還是社區直接民主制，美國社區治理均表現出了對社區居民參與巨大的容納能力，其公共決策的民主化特征是顯而易見的。
社區治理的組織化。在美國社區治理中非政府組織扮演著重要角色。美國有遍布全美各地的137萬個非政府非營利組織，他們實際上是一種民眾為實現自己的目標而結成的自我組織。同時由于非政府組織既是居民生活區的代理者又是政府管理社區的合作者。因此它可以起到政府和居民之間的橋梁作用，又因為非政府組織嚴密、機構健全、動作規范、市場化動作程度高、有強烈的責任感，所以在美國城市社區治理中是不可或缺的一部分，因而美國的社區治理是極具組織化的。
社區權力的多元化。美國社區治理是多個主體自由和平等參與的過程。公民、企業、非政府組織和政府分享著對社區的治理權力和責任。社區治理權力不是被政府或者社區代議機構壟斷。美國學者博克斯也指出，公民、選任官員和公共服務職業者都參與了社區治理。它們分別扮演著不同的角色：公民成為社區的治理者而不是消費者；選任官員的作用在于協調公民參與治理的種種努力，而不是替他們做出決策；實踐者關注的焦點是幫助公民實現其社區治理目標，而不是著力控制公共權威機構。
總之，美國社區治理是通過政府與社區組織、社區居民、非營利組織的共同努力改善社區環境，促進社區經濟發展，提高社區居民生活質量，最終走向“善治”的過程。
