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2024年11月24日
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中國(guó)正在經(jīng)歷世界上有史以來(lái)最大規(guī)模的農(nóng)民向市民地轉(zhuǎn)移過(guò)程，城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度也是世界上最快的。改革開放30年，中國(guó)人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8個(gè)百分點(diǎn)，2009年中國(guó)城鎮(zhèn)人口已達(dá)6.22億，城鎮(zhèn)化率46.6%。但中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文8月7日在海口召開中國(guó)“十二五”農(nóng)村改革國(guó)際論壇上表示，中國(guó)城鎮(zhèn)化率被嚴(yán)重高估。他說(shuō)：“因?yàn)樵谀壳敖y(tǒng)計(jì)的6億城鎮(zhèn)人口中，包括1.5億農(nóng)民工在內(nèi)，至少有2億人并沒(méi)有享受市民的權(quán)利。”
可以肯定的是，城鎮(zhèn)化不僅帶來(lái)了大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)住宅的投資需求，而且大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和生活方式變革還創(chuàng)造了巨大的消費(fèi)需求，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長(zhǎng)的強(qiáng)勁動(dòng)力。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量為戰(zhàn)略方向，以促進(jìn)農(nóng)民工市民化為戰(zhàn)略重點(diǎn)，以體制創(chuàng)新為戰(zhàn)略保障，逐步形成有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化模式。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任盧中原在“中國(guó)城鎮(zhèn)化的問(wèn)題與對(duì)策”的專題演講中表示，用城市化來(lái)包容城鎮(zhèn)化就可以了，他指出：“城市化是中國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需特別是消費(fèi)需求的重要來(lái)源。”
城鎮(zhèn)化動(dòng)力之源
2008年中國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到3268美元，按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)由低收入國(guó)家進(jìn)入中等收入國(guó)家行列。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深刻變化，最終要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)變化上，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)化區(qū)域集中。
國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)王一鳴在“2010年發(fā)展中國(guó)論壇”上發(fā)言指出：改革開放以來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展，大致以1995年為界可分為兩個(gè)階段：第一階段為1978年～1995年，是城鎮(zhèn)化恢復(fù)發(fā)展期，這個(gè)時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占同期中國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)新增就業(yè)總數(shù)的43.3%，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移在很大程度上帶有“離土不離鄉(xiāng)”的特征，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到1995年的29.0%。第二階段為1996年～2008年，是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期，上世紀(jì)90年代后期應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)加大城市基礎(chǔ)投資，特別是“十五”規(guī)劃提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略后，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)化率從1996年30.5%提高到2008年45.7%，成為新中國(guó)成立以來(lái)城鎮(zhèn)化率提高最快的時(shí)期之一。
上世紀(jì)80年代的輕工紡織、90年代的家用電器，到近年來(lái)的住房、汽車，消費(fèi)結(jié)構(gòu)的不斷升級(jí)使每個(gè)階段都有“高增長(zhǎng)”產(chǎn)業(yè)支撐經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，吸納大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)成為吸納農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移最主要的領(lǐng)域。資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素流動(dòng)加快，并向收益率高的城市特別是大城市區(qū)域集聚，加之民營(yíng)資本在完成積累，經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)后，大量進(jìn)入房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，也拓展了吸納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的空間。
積極主動(dòng)參與經(jīng)濟(jì)全球化在推動(dòng)城鎮(zhèn)化的同時(shí)也改變了城鎮(zhèn)化的區(qū)域結(jié)構(gòu)。我國(guó)沿海地區(qū)大規(guī)模吸納國(guó)際資本和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使其成為參與國(guó)際分工和競(jìng)爭(zhēng)的主要載體，特別是長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀三大都市經(jīng)濟(jì)區(qū)成為吸納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的主要地區(qū)。為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)挑戰(zhàn)，從1998年起實(shí)施積極的財(cái)政政策，加大對(duì)城市道路、供水和污水處理、煤氣等項(xiàng)目建設(shè)的投入，為城市擴(kuò)張創(chuàng)造了條件。近年來(lái)，一些地方政府在“經(jīng)營(yíng)城市”的理念下，通過(guò)土地批租和土地?fù)?dān)保等手段拓寬城市建設(shè)融資渠道，客觀上加快了城市建設(shè)，城市建成區(qū)面積迅速擴(kuò)大，拓展了城市發(fā)展空間和人口容納能力。
王一鳴認(rèn)為，工業(yè)化快速發(fā)展是城鎮(zhèn)化加快的基本動(dòng)力，而市場(chǎng)化加快了生產(chǎn)要素流動(dòng)，從而推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快是工業(yè)化、市場(chǎng)化、全球化等各種力量共同推動(dòng)的結(jié)果，政府推動(dòng)也發(fā)揮了重要作用。
城鎮(zhèn)化面臨的挑戰(zhàn)
據(jù)公開資料顯示，2007年中國(guó)農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力為1.26億，約有三分之二進(jìn)入地級(jí)以上大中城市就業(yè)。農(nóng)民進(jìn)城是中國(guó)城鎮(zhèn)化最大的特點(diǎn)，核心就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化。雖然這部分人口在統(tǒng)計(jì)上已被計(jì)入城鎮(zhèn)人口，但由于無(wú)法在住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域享有與城鎮(zhèn)居民相同的待遇，事實(shí)上沒(méi)有完全市民化，由此帶來(lái)了就業(yè)、住房、子女教育和社會(huì)保障等一系列問(wèn)題。城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了非市民化農(nóng)民工大量增加、城市空間過(guò)度擴(kuò)張、占用耕地和生態(tài)環(huán)境壓力增大等問(wèn)題。
王一鳴指出，如何創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)大就業(yè)空間，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨的突出問(wèn)題。隨著中國(guó)工業(yè)化進(jìn)入資本密集度提高階段，資本投入迅速增加，資本有機(jī)構(gòu)成提高，資本對(duì)勞動(dòng)的替代加快，就業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性較以往降低。加之一些地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，資源集中用于城市建設(shè)，而創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)不足，造成部分城市發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)“空心化”問(wèn)題。還有一些地方通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃來(lái)擴(kuò)大城市轄區(qū)面積，但產(chǎn)業(yè)并未得到發(fā)展，創(chuàng)造的就業(yè)崗位十分有限。
相對(duì)于巨大的人口規(guī)模，中國(guó)耕地資源十分有限。但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展過(guò)程中，一些地方以非市場(chǎng)化的方式低價(jià)征用土地，高價(jià)出讓獲得差價(jià)收益，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地作為變現(xiàn)建設(shè)資金的重要手段，造成耕地大量被占用。全國(guó)耕地面積不斷減少，從1996年的19.51億畝減少到2007年的18.26億畝，人均耕地由1.59畝減少到1.38畝。
王一鳴總結(jié)城鎮(zhèn)化面臨的主要挑戰(zhàn)指出：農(nóng)民工非市民化問(wèn)題、農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題、城市過(guò)度擴(kuò)張問(wèn)題、城鎮(zhèn)化土地問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題五個(gè)方面。
中央黨校研究室副主任周天勇在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》記者采訪時(shí)表示：“中國(guó)未來(lái)30年，特別是未來(lái)的10年中，發(fā)展道路選擇方面，除了正確處理發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關(guān)系外，最需要調(diào)整的四個(gè)重要方面是：適合國(guó)情地加速城鎮(zhèn)化、擴(kuò)張第三產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)小企業(yè)的發(fā)展、實(shí)施趕超型的科技進(jìn)步戰(zhàn)略。” 他也提倡用城市化來(lái)包含表述城鎮(zhèn)化，認(rèn)為發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，從戰(zhàn)略上講，首先，要加快推進(jìn)城市化進(jìn)程，提高城市化水平；其次，應(yīng)當(dāng)制定第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，并且行之有效地加以實(shí)施和推進(jìn)。
中國(guó)城鎮(zhèn)化模式
雖然國(guó)際金融危機(jī)使中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)在條件都將發(fā)生明顯變化，但城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的進(jìn)程不會(huì)改變。全球增長(zhǎng)模式深度調(diào)整，外部需求擴(kuò)張?jiān)诙唐趦?nèi)難以恢復(fù)到危機(jī)前水平，我國(guó)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的壓力明顯增大。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需，增強(qiáng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的重要途徑。王一鳴說(shuō): “未來(lái)一個(gè)時(shí)期是中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化率仍將保持每年提高1個(gè)百分點(diǎn)左右，并可能在2013年～2015年超過(guò)50%，這將為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展創(chuàng)造十分有利的條件。”
農(nóng)民工市民化是未來(lái)一個(gè)時(shí)期推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。堅(jiān)持“以人為本”的理念，就是要將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和解決轉(zhuǎn)移人口就業(yè)、居住問(wèn)題放到更加突出的位置。要將有穩(wěn)定就業(yè)崗位的農(nóng)民工和因城市建設(shè)征地失去承包地的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駷橹攸c(diǎn)，通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，改革戶籍制度，方便有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工就地落戶、將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系等制度創(chuàng)新，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是要突破傳統(tǒng)的思維定式，把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為一個(gè)有機(jī)整體來(lái)統(tǒng)一規(guī)劃和通盤考慮，把城市和農(nóng)村存在的問(wèn)題及其相互因果關(guān)系綜合起來(lái)統(tǒng)籌加以解決，這就要求將城市規(guī)劃和農(nóng)村規(guī)劃整合起來(lái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任張占斌認(rèn)為：近年來(lái)，我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置和推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的思想，成為我國(guó)占主導(dǎo)地位的社會(huì)思潮，日益被人們接受。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，占主導(dǎo)地位的社會(huì)思潮影響政府的體制與制度安排，是決定一個(gè)國(guó)家和地區(qū)發(fā)展的最根本因素。
在周天勇看來(lái)，符合中國(guó)國(guó)情的城市化道路應(yīng)該解決三個(gè)方面問(wèn)題：首先，改革戶籍和人口管理制度，實(shí)現(xiàn)人口的自由居住和遷移。其次，城市中工作和居住法定時(shí)間的所有人口，都有權(quán)享受同一城市均等和公平的公共服務(wù)，并且不得有原住民與新住民不同身份的制度性歧視。再次，改革土地、地方財(cái)稅和住房制度，讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移入城市的人口有體面的家庭和能夠團(tuán)聚的安居住房。
