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2024年11月23日
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近日，李克強在國家博物館參觀人居科學研究展時，指著中國地圖上的“胡煥庸線”說，我國94%的人口居住在東部43%的土地上，但中西部如東部一樣也需要城鎮化。我們是多民族、廣疆域的國家，要研究如何打破這個規律，統籌規劃、協調發展，讓中西部百姓在家門口也能分享現代化。
一邊是人口過度聚集的北上廣，“城市病”日漸凸顯；另一邊是亟待發展的廣大中西部——“胡煥庸線”如何破解？
中國真實的城鎮化率，早已超過60%
新聞觀點：在談論城鎮化的時候，你多次強調城鎮化率被低估了，為什么？
羅天昊(國務院國資委商業科技質量中心研究員，著有《大國諸城》)：城鎮化的一個預期是希望進城農民能振興內需，充實城市的勞動力；但我個人對這個預期不樂觀，因為我們并沒有這么多勞動力能繼續轉移到城市來。如果從就業，而不是從戶籍來衡量，我們的城鎮化率是低估的。
根據官方統計，我們的城市化率是52.6%，有超過7億人居住在城市，如果以戶籍人口統計，不到40%，所以看上去城鎮化空間巨大。但如果換一種思路，用做減法的方式來統計，看看農村究竟還剩下多少有效勞動力呢？傳統的統計方法可能漏掉了一種兩棲人口，他們在城里干點活，在農村也干點活，居住時間也同樣；還有一些人，既不在城市就業，也不返回農村，他們游蕩于城市，應該也算是城市人口；但這些人都無法進入城鎮的就業統計。
國內一些學者如李迅雷，曾提議中國城鎮化率的另外一種算法：城鎮化率=1-農村化率，則中國真實的城鎮化率早已超過60%。也就是說，我們如果以就業為主要統計標準，只要是非農就業，同時不常住農村的人口，就算已經完成事實上的城鎮化，那么，中國城鎮化率是被嚴重低估的。經過30年的勞動力轉移，人們期待的未來農村大規模轉移勞動力到城市的景象，可能不會再出現了。
我們可以從兩個維度看未來農村人口的轉移潛力，第一是留在農村務農，也就是從事第一產業的人口，只有不到3億。2011年國家統計局公布的第一產業就業人口是2.66億，其中包含東北三省，新疆、海南等地的國有農場，他們其實是城市戶籍，總人數接近400萬，由此，真正留在農村務農的農民，實際只有2.62億左右。
第二，以前農村人口轉移的主力軍是青壯年，而現在，許多城市小區的門衛、園林工、清潔工，不少是來自農村的中老年人。
我走訪過的一些中西部省份，也可以印證這種觀點，中國農村的精壯勞力基本都已經轉移，留守下來的大多是老弱，近幾年有些地方出現的“民工荒”也是證明。
未來農村人口向城市轉移，未必是勞動力
新聞觀點：城鎮化率被低估，可能會帶來什么樣的問題？
羅天昊：除了真實的城鎮化率被低估，我們的勞動力人口還可能存在高估的問題。我們對勞動力人口的統計是14歲到60歲，從上限看，很多女性60歲之前就不就業了，這一部分需要減掉；從下限看，14歲這個年齡不符合現在的實際情況，這個統計可能是按初中畢業年齡來的，在改革初期確實是這樣，年輕人初中畢業就干活去了；但現在情況變了，升學率大大提高，14歲到22歲年齡段的年輕人，很多在學校里，不會去就業。
而多數現代國家，城市化高峰、工業化高峰與人口發展高峰，都是“三位一體”的。比如日本，從上世紀50年代到70年代初，是日本工業化高潮時期，GDP年均增長接近10%，進入發達工業化國家行列。到1975年，日本城市化率達到78.6%，基本達到高潮。2011年，日本的城市化率已達90%以上，但自上世紀70年代之后逐步趨緩。日本的人口增長，也是在1972年達到高峰——工業化，城市化，人口發展的三大高峰期基本同步。
所以，我們可能面臨的問題在于：我們仍然寄希望于經濟會保持高速增長，城市化率繼續提高，但我們的人口，尤其是青年人口，開始萎縮。人口發展曲線和城市化發展曲線，將嚴重不同步。
這種情況下，即使未來農村人口再向城市轉移，也未必是勞動力。轉移到城市來的老人將多過轉移到城市來的兒童，青壯年則幾乎沒有——他們早就來了，只是有一部分沒被統計。所以，新的城鎮化不能像過去三十年那樣，可以坐吃精銳勞動力帶來的財富，只付出低福利成本；相反，未來的城鎮化，需要付出的福利成本將越來越高，而精銳勞動力則越來越少。
我們的特大城市不是多了，而是少了
新聞觀點：為了避免“城市病”，必須控制城市人口規模嗎？
羅天昊：要求城區五百萬以上人口的特大城市嚴格限制人口規模，主要是因為北上廣壓力較大，但我覺得這里面必須區別對待：京滬人口需要控制，但不能讓其他城市陪綁。
我曾經做過一個城市包容度的排名，主要是看城市凈流入人口占當地總人口的比重，2013年的數據，東莞第一、深圳第二，都超過70%；北京和上海在30%以上，武漢、鄭州也接近20%。城市的人口規模和其經濟體量是相對應的，城市人口是否飽和，不僅要看絕對值，還要看城市的發展階段。
和北京、上海不同，像武漢、重慶、成都、沈陽、鄭州、長沙……這些原來發展不充分的城市，正處于迅猛發展的時期，中國未來的經濟增長很可能就在這些地方，尤其是長江經濟帶的幾個節點城市。未來產業的轉移必然帶來人口的聚集，這些城市的人口應該增加，限制人口就限制了發展。所以，就算是人口達到了一定規模的城市，也應該根據發展階段的不同來區別對待，北京、上海需要通過改善管理、提高門檻來減緩人口聚集，而正在迅猛發展的一些區域性中心城市，應該允許它們發展。
事實上，我們的特大城市不是多了，而是少了，造就更多的區域性中心城市，有利于中國區域經濟的全面崛起。尤其是在中西部區域，應該鼓勵多一些特大城市出現，以帶動周邊發展。實際上，如果提升城市核心區人口密度的話，很多城市面積不變，也能容納很多人口，我們需要提高城市的人口聚集密度和單位土地的產出密度。
現在的問題在于我們城市的人口和資源，往往都按行政級別來配置，比如人口最多的城市都是直轄市，也就是行政級別最高的城市。這些城市資源集中度最高，人口吸附能力最強。未來需要打破這種行政主導的模式，讓市場配置資源，讓資源帶動人口流動，自然可以均衡人口，減緩特大城市的人口壓力。未來區域經濟的變化會改變人口格局。
北京需要在城市內部進行產業轉移
新聞觀點：作為超大城市，北京和上海在人口問題上都有很大壓力，目前的管理思路能有效控制人口規模嗎？
羅天昊：北京和上海一直都在控制人口，通過行政手段“趕人”是個理想狀態。南水北調之后，北京的用水大大緩解，在這方面人口壓力會減小。這種情況下，人口的增勢沒有以前那么猛，但總體數量肯定是繼續增加的，靠行政手段控制人口，不大可能。真正要解決“城市病”，需要解決城市發展模式、城市治理以及國家統籌的問題。
拿北京來說，所有遠郊區人口加起來不及城六區的一半，GDP更不得了，城六區占全市的80%，不到10%的土地創造了北京80%的GDP。這幾年，我們雖然一直在說要東擴南進，但實際上遷移的產業并不多。所以，控制人口首先要解決的是改變城市發展模式，產業向分散的方向發展。
產業轉移有幾個層面，國家層面有宏大的布局，比如我們說的向中西部轉移；一個經濟區里也有轉移，比如蘇南向蘇北轉移；但還有一個層次容易被忽略，就是城市內部的產業遷移，具體到北京來說，就是主城區向郊區轉移。
現在討論京津冀一體化，大家都提到北京的產業要向河北、天津轉移，但另一方面，應該北京自己也并沒有吃飽。我們能看到五環之外很多地方都很蒼涼，沒有什么產業，但現在還要擴七環了——不能光造房子，要把產業遷過去。
還有像天通苑和回龍觀這樣的區域，只有“城”，沒有“產(業)”，如果把中心區的一些產業遷過去，那邊的居民就不需要每天出來跑很遠上班。通過人口和產業的雙重調整來均衡城市人口，應該是北京比較合理的一個發展模式。
但就像前面談到的，不改變行政主導的資源分配體系，這種發展模式就無法改變。舉個例子，大量的行政資源集中在北京，那么央企的領導要升官、跑項目、要政策，他們都離不開這個行政中心。如果將來央企領導不再有行政職位，他就沒必要老待在北京謀官謀政策。這一點，取決于未來整個國家層面的管理創新。
