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2024年11月24日
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這個因保護小興安嶺森林和實行國有林權改革而斬獲“2006綠色中國年度人物”第一名的黑龍江省伊春市市委書記，正為伊春林改下一步怎么辦而心亂如麻。
懷抱小興安嶺、森林覆被率達82.2%的伊春，是中國最早也是目前唯一實施國有林區林權制度改革試點的城市。2006年，帶著“林改中的小崗村”的贊譽，伊春邁開了國有林權改革的步伐。
而四年之后，全國國有林區林權制度改革即將拉開帷幕之時，這場由地方政府主導的改革試點，卻開始為自己的探索是否能獲得上級主管機構認可并得到推廣而深感不安。原因除了媒體的質疑、上級林業主管部門始終模糊的態度，還有其本身的改革路線選擇。
伊春林改錯了嗎？
《中國經濟周刊》記者 宋雪蓮︱黑龍江伊春報道
突如其來的質疑：
“伊春模式”不是林改方向？
蔣永彬，伊春市烏馬河林業局烏馬河經營所所長。2006年以前，這個伊春市烏馬河林業局的普通職工，在當年開始的林改中，因拿下伊春國有林地經營權拍賣的第一塊林地而一舉成名為“伊春林改第一人”。
當年的“第一人”現在心急火燎，他對記者說：“要是林改被叫停了，我工作不要了也要進京討個說法！”
蔣永彬的急躁源于一則報道：今年6月，國內某媒體刊登了一篇名為《“伊春模式”引爭議 國有林改方案近期出臺》的文章，引用了相關部委和行業協會的官員和專家的觀點，直指“伊春林改模式并非未來國有林權改革的方向”。
文章提出，伊春國有林權改革試點中出現的問題主要有：林改由地方政府一手操作，沒有實現“政企分開”；林地并沒有真正分給職工，而是80%分給了外人，“造成國家資源和財產的大量流失”；承包林地的林農和林場職工熱衷于種植經濟作物和特色養殖，“心思根本不在養林護林上”……
這篇當時并沒有怎么引起輿論關注的文章，卻在伊春引發了軒然大波。蔣永彬告訴《中國經濟周刊》，最近他們好多人都在一字一句地研究這篇文章。
與此同時，伊春林改辦副主任劉立俊也遭遇到了從來沒有過的忙亂，“我辦公室的電話都要被打爆了。”人們紛紛問詢：林改是不是要停了？伊春的試點是不是失敗了？
“5月會議”意味著什么？
此前，率先在國有林區林權制度上進行改革探索的伊春人，聽到更多的是贊譽。
2006年1月4日，在國務院總理溫家寶主持召開的國務院第119次常務會議上，明確提出要在伊春開展國有林區林權制度改革試點工作。2006年6月16日，國務院批準了《伊春林權制度改革試點實施方案》，標志著國有林區林權制度改革試點正式啟動。因是國內首家不同于集體林權改革的國有林權改革，伊春有了“中國的第三次土改”、“林改中的小崗村”等稱譽。
2007年2月16日，中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉在《國家林業局關于伊春國有林區林權制度改革試點情況的報告》上做出批示：“伊春國有林區林權制度改革試點取得了階段性成效。望繼續堅持改革試點的基本原則，強化政策指導和服務引導，嚴格按照現代產權制度改革的要求，積極探索國有森林資源經營的新模式，既要使森林資源得到有效的保護和發展，又拓寬林業職工就業渠道和培育發展森林資源的積極性，以使林地產出率提高、林區繁榮、林業職工富裕。”
伊春林改的主導者、原伊春市市長、現伊春市市委書記許兆君也曾滿懷信心地表示，伊春有能力用20年左右的時間，“把一個森林生態恢復良好的小興安嶺還給世界”。
那么，現在是什么讓伊春人如此敏感？
事實上，在此之前，就已經出現了足以讓伊春緊張的多方“征兆”。
其中一個就是林改“擴面”的難以推行。
所謂“擴面”，是指伊春林改試點范圍的擴大，這需要由伊春市上報給黑龍江省政府，再由省政府上報給國務院，并經國務院批準方可進行。在2006年林改之初，伊春國有林場實施改革試點的面積確定為8萬公頃，僅占伊春林業總面積400萬公頃的2%。按照伊春的計劃，兩年前，即2008年就應該開始擴面。
據了解，國家林業局在2007年前后曾幾次來到伊春調研，由國家林業局調查規劃設計院、黑龍江省第二森林調查規劃設計院和黑龍江省森林資源管理局組成的調研人員“大都對林改評價相當高”，并形成了相關的調研總結報告。
然而，上述本該兩年前就上報給國務院的報告卻迄今未能得到權威方面的認可和回饋。按照伊春方面的解讀，這是“擴面”遲遲不能得到批準的原因。
同樣，林改原則規定的林地經營權、林木所有權和林木處置權交給職工這項內容也并沒有得到執行，林改承包戶們迄今為止都還沒有拿到應由國務院林業主管部門核發的林權證。“就像買了房子沒有產權證一樣，我們心里不踏實。”林改戶們告訴記者，他們4年來一直在多次找林業部門尋求解決的辦法。
“等3、4年都等不來林權證，可見我們的改革有多么艱難。最后我們伊春市政府給他們發了國有林地經營權證。”
許兆君說，“既然是搞國有林權改革，我們就必須做到山定主、林定權、樹定根、人定心，這是一個核心性的問題，職工群眾也最關心、最關注。”
讓這位當年因林改而入選“中國綠色人物”的地方官更心煩的事還在后頭。
今年5月，伊春市委市政府牽頭主辦的“國有林業產權制度改革暨伊春林改試點4周年高層研討會”在北京舉行，受邀的林業主管部門竟沒有一個人參加。
“5月會議”之后，就有了6月間的媒體質疑的報道。
一位知情人士告訴《中國經濟周刊》，看到報道后，伊春方面曾托私人關系找到了媒體報道中對伊春林改模式給予分析并質疑的專家們，結果“能找到的專家表示沒有接受過記者的采訪，也沒有發表過類似言論。”
這讓伊春人更加迷惑了。
三個基本要素
事實上，媒體的質疑——林改誰主導、誰承包和能否有效保護林地，恰恰點中了林改“伊春模式”最基本的三個要素：改革的路線選擇、出發點和最終的目的。
有專家認為，國有林權改革的思路，是首先實現政企分開，即解除地方政府既是林場管理者同時也是林業生產單位的雙重身份(伊春市政府同時也是伊春林管局)，在此前提下，進一步把政府資源管理與采伐企業分開。之后，國家林業局將代表國家實行國有林管理，編制國有林經營方案，對林業系統和林業企業實行監督管理。
那么，伊春又如何看待改革路線問題？
許兆君告訴《中國經濟周刊》：“目前國有林區確實體制積弊很多，既有森林資源管理體制方面產權主體虛置的問題，又有政企不分、職能不清的問題，這些問題都需要用改革的辦法來解決，也都是大勢所趨。而這次國有林權改革試點的核心，就是要解決森林資源管理體制方面的問題。”
他認為，在林改前，林地國家所有，國有國營，地方政府代管，表面看起來產權明晰，“但是落不到人頭，不偷白不偷，超伐就有錢，貢獻雖大禍害的也多。”正因如此，雖然林業部門連年造林，“森林覆蓋率”不斷增加，但大多成了“賬本上的樹木”。
他表示，伊春林改試點，其最核心、最本質的東西是觸及了產權，明晰了產權關系，解決了過去國有林業產權主體虛置、責權利不統一的問題，而這恰恰抓住了國有林區體制改革中的主要矛盾，這也正是經國務院批準的改革試點方案的核心內容。
“早在兩年前，伊春市委、市政府就曾經描繪出這樣一幅清晰的伊春國有林區改革路線圖：首先通過國有林權改革試點，打開長期沿襲不變的森林資源經營管理體制的突破口；然后通過林權改革，徹底置換林業職工的身份；再通過擴大林改試點，進一步以抵頂拖欠工資來承包購買林地的形式卸掉企業的債務包袱，并同步推進剝離企業辦社會，最后實現政企分開。”許兆君如此描述其改革路線。
據介紹，這一林改思路也契合當初實施改革的出發點。
記者采訪中了解到，伊春林改是源自林業職工的自發要求，經過黑龍江省政府和國家林業局的批準實施的。像所有改革一樣，質疑其實貫穿在林改的始終，尤其是對于林地是否會承包給林場之外的人員。
伊春林改辦副主任劉立俊說，國家林業局曾經組織過幾個調查組來伊春調查，他們認真抽查名單上的承包戶，并且深入到承包戶家里去調研，“結果沒有發現任何外人承包的現象”。
劉立俊告訴記者，《黑龍江省伊春林權制度改革試點實施方案》里明確表示，承包經營林地的對象是試點林業局的林業在冊職工，伊春林業管理局及試點林業局機關干部和離退休職工，暫不參加林地的承包經營。
據記者了解，“在冊職工”這一條規定曾一度困擾各林業局。據劉立俊介紹，計劃經濟時期，大部分林業工人是正式職工，也就是在冊職工。“當時也有一些初中沒畢業或者畢業后既沒上高中又沒有當兵的林業職工子女，成不了正式職工，就按照青年職稱對待，和正式職工一樣干一天活開一天工資。”
劉立俊說，改革開放以后，“正式在冊職工的概念從實際情況看已經發生變化了，林業工人的主力軍和生力軍就是這些青年，這些人祖祖輩輩生活在這里，我們能把他們開除出去嗎？”
經過和上級主管部門協商，這些青年、大集體職工、混崗工人被納入了林改的范疇。
劉立俊說：“我們可以說，8萬公頃承包的林地的主體百分百都是林業職工，都符合方案確定的承包條件。”
“改革之初，我們曾經發現過三起外戶承包，都被沒收了。”許兆君告訴《中國經濟周刊》。
烏瑪河林業經營所的一些職工也對記者表示，“林改就是為了解決我們的貧困問題，如果離開林業職工，林改也就不是林改了。”他們說，職工也不同意分給外人，“我們都會互相監督。”
林地承包與保護森林能兼顧嗎？
在《黑龍江省伊春林權制度改革試點實施方案》中，“保護和培育國有森林資源、增加職工收入”被列為林改的出發點，而這兩者能否實現利益平衡，也成為衡量改革成敗的最關鍵因素。
據當地的統計數字，伊春林區在上世紀50年代開發初期的蓄積量是4.5億立方米，到2003年，伊春的可采林木資源已經減少了98%，森林蓄積量減少了55%。
而造成林木資源大幅減少的最主要因素，就在于為追求個人或小集體經濟效益而造成的超采和盜伐。森林火災更是多年無法解決的老大難。
“林子是國家的，沒有人真心負責，多砍一點，多賣一點錢，我得了利益，砍完了以后賣的錢是我小集團的，我為什么不多砍一點？”許兆君對《中國經濟周刊》說。
目前，伊春境內五個林業局的15個林場所8萬公頃試點林地承包給了6623戶林業職工經營。許兆君告訴《中國經濟周刊》，這是在不改變林地用途和重點國有林區國有森林資源主體地位的前提下，將淺山區、林農交錯、相對分散、零星分布、不好管理但是易于分戶經營的部分國有商品林，林地的經營權、林木所有權和林木處置權交給了職工，“很多都是疏林地”，50年不變，“并且可以轉讓和繼承。”
林改開始后，情況有了改觀。由于林地承包給了個人，盜伐行為很快就得到了遏制，“誰還好意思偷熟人的呢”。到了防火期，承包戶也會到自己的林子里晝夜看護。
那么，如果是疏林地，只靠林木，林改承包戶的收入能夠提高么？
記者調查發現，不同于一般的投資品，樹木只有生長到一定年限才能創造好的經濟效益，所以，林下經濟成了當地職工眼下提高收入的一個重要手段。林改前，發展林下經濟的時候難免會不重視保護林地，破壞樹木的情況也時常發生。如今，因為“50年不變”，產權明晰，職工們發展林下經濟的時候會更多顧及長期的利益。
劉立俊表示，“職工們更多是在靠近林地的道路兩邊、河流兩岸、地頭地腦等地方發展林下經濟的，這對林地并沒有損害，相反職工們邊干著活還能邊瞅著樹。”
與此同時，承包戶還為育林進行了自費投入。
蔣永彬告訴記者，4年來他已先后為自己的林地投入了3萬多元植樹。“有了林子，就像有了希望一樣，現在苦點多投入點，可以給子孫留下一大筆財富。”經過林改部門的初步核算，以蔣永彬承包的7.9坰林地計算，當初以62901元承包了下來，4年過去，已經增值了至少3、4倍。
黑龍江省翠巒林業局副局長王健林則告訴《中國經濟周刊》，原來林業部門造林運動的時候，職工有時拉上一萬株樹苗，或者怕沉路上丟幾捆，或者造不過來就直接埋坑里了。“即便是造了林，活不活也不管。”
“現在職工再挑樹苗的時候，要從樹梢看到樹根，生怕樹苗不好栽不活，過去怕沉挑小的拿，現在給誰小的都不干了。”王健林說。
劉立俊則向記者算了這樣一筆賬：“我們通過調查測算，僅在承包林地上營造的苗木成林后，伊春林區就可新增森林覆被率0.25個百分點”。
據統計，林改以來，伊春承包職工每公頃每年資金投入由承包前的472.2元增加到現在的1627.6元；還自費更新造林10187公頃，成活率均在98%以上。到2009年底，伊春承包經營林地的森林蓄積量凈增了79萬立方米。
“伊春模式”能否推廣？
當前，“擴面”成為伊春林改最緊迫的要求。
2008年召開的中共中央十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》和《中共中央 國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》中均提出，要“進一步擴大國有林場和重點國有林區林權制度改革試點”。
伊春一直希望在中央政策的支持下，到2012年底將試點面積最終擴大到80萬公頃。“這將占伊春林區施業區面積的20.7%。”
在許兆君看來，伊春首批8萬公頃試點，“面積較小，對拉動林區職工群眾就業增收和擴大改革綜合效益的作用有限”。
據伊春市林改辦對5個試點林業局的調查摸底顯示，在未參加首輪8萬公頃試點的林業職工中，有98.2%的人希望參加下一輪承包經營。5個試點局以外的其他林業局職工也紛紛要求把改革試點范圍擴大到他們那里。
據悉，伊春的“擴面”申請日前已由黑龍江省上報到國務院。
按照許兆君的計劃，今年林改可以擴大到20萬或30萬公頃，明年擴到50萬公頃，后年擴到80萬公頃。“80萬公頃我們承包給個人，實行產業化經營，剩下的320萬公頃仍然是國家的林地，封起來，以生態建設為主。兩種體制比較發展，取長補短，看看到底怎樣發展更好。”
許兆君算了這樣一筆賬：如果擴大到80萬公頃，就可使最窮的10萬林業工人變成林場主，解決30萬人的生計問題。加上雇工因素，就業人員總量就可達到14萬人，總體解決40多萬人的生計問題，“這樣伊春林區最貧困的群體就將基本脫貧，而且增收致富的空間相當大。”
在許兆君的計劃里，在解決了林業職工的生存問題，讓職工獲得第一桶金之后，還希望引進大企業甚或戰略投資者。“不改革國家沒有更多的錢投入，個人、企業有錢不讓投入，這使得國有林區處在投入不足的狀態。如果我們能夠引進企業和戰略投資者，買上幾百公頃林地，搞林紙林板一體化，進行科學砍伐，我們的林地會保護的非常好。”
但對于市委書記的“長期規劃”，一些承包戶并不認同，“我們可不希望引入戰略投資者。”“不就是幾百公頃嗎？我們可以成立股份制林場，誰能比我們更懂得怎樣撫育森林呢？”
下一步的林改如何推進，國家政策方向是什么？
2010年中央一號文件明確指出，今年國家將積極推進林業改革，包括全面推進集體林權改革并啟動國有林場改革。國家林業局副局長張建龍此前在接受媒體采訪時指出，林業局正在研究國有林場改革方案，目前正在調研，方案也在進一步完善中，一旦國務院批復，更多的試點“下半年有可能啟動”，“我們打算選 5個省市進行試點”。
他同時表示，國有林場改革主要是由“地方進行”，“地方報上來方案，中央給予一些經費支持，所以必須要地方有積極性。”
那么“伊春模式”是將被中止還是被復制？國家林業局新聞中心一位工作人員告訴記者，伊春林改是地方自己搞的試點，作為國家林業主管部門，林業局從國家層面上并不會急于評價。
該人士表示，目前國家對發端于地方的國有林改尚沒有固定統一的模式。“地方的事就讓地方自己去試，成功與否我們回答不了，也不好講。”
