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2024年11月24日
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《華夏時(shí)報(bào)》記者獲悉，為期2個半月的土地財(cái)政家底審計(jì)結(jié)束了，這次土地審計(jì)自8月中旬開始，重點(diǎn)對2008年至2013年期間土地出讓金收支及非稅收支管理情況、土地整治項(xiàng)目及耕地保護(hù)資金管理使用情況進(jìn)行全面審計(jì)。
10月28日，山西省國土部門一處長對記者表示，此次審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注土地出讓金“從哪來，到哪去”，為出臺土地管理相關(guān)政策提供決策。“我不能直接接觸審計(jì)組，也不清楚土地審計(jì)的具體內(nèi)容。”但該處長感覺此次土地審計(jì)非常嚴(yán)，很多土地部門的官員倍感緊張。
“相比于審計(jì)署2007年、2009年、2011年對部分地區(qū)的土地資金審計(jì)工作，這次審計(jì)更全面。”北京科技大學(xué)教授趙曉公開表示。而中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施政文則認(rèn)為，此次審計(jì)是解決土地財(cái)政依賴的前期準(zhǔn)備。事實(shí)上，各界對此次土地審計(jì)結(jié)果充滿期待。
摸清家底
在采訪中，據(jù)記者了解，地方政府違規(guī)、變相減免土地出讓金、用地單位拖欠土地出讓金等問題屢屢出現(xiàn)。記者此前在河北廊坊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河北省廊坊2009年提出開工的拆村項(xiàng)目多達(dá)68個，其中很多村子尚未向當(dāng)?shù)貒敛块T上繳土地出讓金，一個村子拆了至少得上繳6億元的土地出讓金。
“土地出讓金何去何從，查一查就知道了。”10月28日，內(nèi)蒙古赤峰一位官員對記者表示，至少一大部分通過各種手段、各種渠道都進(jìn)了個人的腰包。但該官員認(rèn)為，地方政府拿土地做文章，也是迫不得已。“你不給地，企業(yè)哪會來投資建廠？不賣地，不盤活土地資源，誰給你錢修路蓋房？至于民生，沒有實(shí)體經(jīng)濟(jì)，不培育稅收基礎(chǔ)，哪來的錢用于民生？”
“土地出讓金在地方政府債務(wù)還款來源中占據(jù)較大比例。”一位地方官員對記者表示，被譽(yù)為“第二財(cái)政”的土地出讓金與當(dāng)下的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目和地方政府的融資舉債都有著密不可分的關(guān)聯(lián)。
數(shù)據(jù)顯示，2013年，地方政府土地出讓金收入創(chuàng)歷史新高，達(dá)到4.1萬億元。自2004年全國土地開始普遍實(shí)行“招拍掛”制度以來，全國土地出讓金收入上漲超7倍。在之前的3次小范圍的土地出讓金審計(jì)中，問題就不少。
據(jù)記者了解，此次審計(jì)工作于8月中旬開展，審計(jì)直接對象是各市縣政府，審計(jì)方式為異地交叉審計(jì)。9月被免去審計(jì)署副審計(jì)長的董大勝在接受媒體采訪時(shí)透露了具體審計(jì)重點(diǎn)，2008年-2013年6年間，地方政府總計(jì)約15萬億元的土地出讓金將成為審計(jì)重點(diǎn)之一。
上海地產(chǎn)高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家顧海波對記者表示，通過對土地財(cái)政“家底”的審計(jì)，研究土地財(cái)政的形成原因和其對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來的不良影響，為下一步的改革尋找到合理的切入點(diǎn)。
不過，土地出讓金一直被視為審計(jì)“頑疾”。據(jù)記者了解，審計(jì)署分別于2007年、2009年、2011年對部分地區(qū)的土地資金做了審計(jì)工作。對比3次審計(jì)結(jié)果，地方政府違規(guī)、變相減免土地出讓金、用地單位拖欠土地出讓金、部分土地出讓金未納入基金預(yù)算管理等問題屢屢出現(xiàn)。
不僅如此，如今各地仍存在變相減免土地出讓金、欠征土地出讓金、挪用土地出讓金等情況。2010年公布的審計(jì)結(jié)果顯示，11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，占征收總額的20.1%。另據(jù)國土部披露，2013年全國46個城市共欠繳土地出讓金492億元。業(yè)界質(zhì)疑，15萬億元的土地出讓金中，究竟有多少貓膩？業(yè)界對此次土地審計(jì)充滿期待。
“從哪兒來，到哪兒去”
繼2013年全面審計(jì)地方債務(wù)后，首次專門針對土地出讓金的專項(xiàng)審計(jì)盡管尚未公布，但“土地財(cái)政”如何才能夠“取之于民，用之于民”的爭議至今還不斷。
記者獲悉，此次土地項(xiàng)目審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注土地出讓金“從哪兒來，到哪兒去”。
根據(jù)2013年度審計(jì)署的公告，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7億元，其中，截止到2012年底，承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額3.5億元，占比16.9%。
自2004年以來，全國土地出讓金收入持續(xù)攀升。梳理國土部的統(tǒng)計(jì)，2004年全國土地出讓金高達(dá)5894億元，到2013年達(dá)到驚人的4.1萬億元，同比增長約45%，其中地方政府的土地出讓金收入占95%。
與巨額的土地收入相比，土地出讓金的支出更值得關(guān)注。“審計(jì)的都是此前的情況。”上述地方官員坦言。審計(jì)署曾在2008年和2010年先后公布對部分地區(qū)土地出讓金的審計(jì)調(diào)查結(jié)果。2008年公告顯示，11個城市違規(guī)使用出讓金83.7億元，其中一部分被挪用于建樓堂館所。
據(jù)記者梳理，土地出讓金拖欠或被挪作他用的情況時(shí)有發(fā)生。比如，今年8月份以來，日照市對2010年、2011年督促土地出讓金催繳情況摸排檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)24家企業(yè)拖欠7億多元土地出讓金，追回3807萬。
據(jù)記者采訪獲知，面對拖欠企業(yè)多、金額大、點(diǎn)散面廣、企業(yè)背景復(fù)雜等實(shí)際情況，國土部門往往采取約談主管部門負(fù)責(zé)人等方式，然而各地土地出讓金使用存在的貓膩，始終難以杜絕。
而國土部、審計(jì)署歷年的督察和審計(jì)報(bào)告也顯示，土地出讓金收支管理存在多個不規(guī)范情況。比如，2011年例行督察發(fā)現(xiàn)51個城市989個項(xiàng)目欠征土地出讓收入303.65億元；還有多地出讓收入不按規(guī)定支出，如用于城市建設(shè)的資金被用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及企業(yè)債務(wù)等。另外，地方政府通過土地作為抵押貸款來源。
10月28日，四川一市級領(lǐng)導(dǎo)在接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)說，地方政府在招商引資時(shí)，常以零地價(jià)或者低地價(jià)供地，導(dǎo)致大量的土地出讓金流失。不僅如此，湖北、湖南等多地在前期自查時(shí)就提出，將依托此次審計(jì)，依法收回欠繳收益金、閑置時(shí)間長、長期沒開工的三類土地。
更嚴(yán)重的是，在土地出讓收支管理不透明的背景下，腐敗問題頻發(fā)。據(jù)公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在今年前三輪被巡視的21個省份中，有20個省份發(fā)現(xiàn)了土地、房地產(chǎn)業(yè)的腐敗問題。
不用說，多種違規(guī)操作也有望成為這次審計(jì)的重點(diǎn)。原國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任、中央財(cái)金辦副主任韓俊曾多次去地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，招拍掛制度下，賣地多少是清楚的，但如果問賣地的錢去哪兒了卻避而不答。
眼下，地方財(cái)政越來越依賴于土地，導(dǎo)致各級地方政府的債務(wù)大都與“土地財(cái)政”掛鉤。實(shí)際上，“地方財(cái)政困境的形成，還在于制度因素。”財(cái)政部部長樓繼偉曾強(qiáng)調(diào)，目前當(dāng)務(wù)之急，是要緩解地方財(cái)政困難，構(gòu)建和完善合理的地方稅體系。
