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2024年11月24日
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10月30日，十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議分組審議了全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查大氣污染防治法實(shí)施情況的報(bào)告(以下簡稱“報(bào)告”)。
今年5月至9月，由全國人大常委會(huì)3位副委員長帶隊(duì)，全國人大環(huán)境資源委員會(huì)組成人員和全國人大代表共41人組成5個(gè)檢查組分赴10省(市)進(jìn)行了檢查。
“這次檢查的重點(diǎn)是，各地各部門在落實(shí)大氣污染防治法主要法律制度、依法加強(qiáng)大氣污染防治監(jiān)管、推動(dòng)大氣污染綜合治理、改善大氣環(huán)境質(zhì)量等方面采取的措施和存在的主要問題，以及對(duì)修改完善大氣污染防治法的意見和建議。”全國人大常委會(huì)副委員長沈躍躍表示。
報(bào)告對(duì)目前國內(nèi)大氣污染防治現(xiàn)狀給予了全面評(píng)價(jià)，對(duì)當(dāng)前所存在的問題并未諱言，直陳“形勢(shì)依然嚴(yán)峻”。
“從檢查情況看，大氣環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，形勢(shì)依然嚴(yán)峻，大氣污染防治法的貫徹實(shí)施中還存在不少問題，需要引起高度重視。”沈躍躍在報(bào)告中直陳問題。
本次執(zhí)法檢查組奔赴京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域，均為目前大氣環(huán)境質(zhì)量較差的區(qū)域。“當(dāng)前大氣污染防治工作的效果還不是很明顯，今年10月，北京連續(xù)4次較長時(shí)間的重度污染，表明情況依然十分嚴(yán)重。”參與分組審議的侯義斌委員表示。
報(bào)告指出，2013年，環(huán)境保護(hù)部接到的舉報(bào)案件中，大氣污染類占73%，但在全年查處的案件中，大氣污染類僅占12%。
參與了此次執(zhí)法檢查的袁駟委員說：“大家都說違法成本低、守法成本高，要求修改法律。其實(shí)法律對(duì)違法行為有明確的處罰規(guī)定，而且有的規(guī)定的處罰力度還很大。但正如報(bào)告中所說，舉報(bào)的案件很多，但真正查處的才10%多一點(diǎn)。這實(shí)際上是有法不依、執(zhí)法不到位的問題。”
閆小培委員認(rèn)為，大氣污染防控的關(guān)鍵在于抓落實(shí)。有了法律法規(guī)，有了節(jié)能減排的方案，關(guān)鍵是如何落實(shí)到位。
袁駟建議，應(yīng)當(dāng)建立更加嚴(yán)厲嚴(yán)密的監(jiān)管體系，更加公正有效的監(jiān)察取證手段。“否則，再大的整治力度都會(huì)打折扣”。
朱靜芝委員提出，必須加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)，明確部門之間的權(quán)責(zé)界限，落實(shí)責(zé)任。“現(xiàn)在關(guān)鍵問題是責(zé)任不落實(shí)，而責(zé)任不落實(shí)的最根本原因是權(quán)責(zé)邊界不清，執(zhí)法不到位。只要把各部門的責(zé)任劃分清楚、落實(shí)到位，我們的空氣質(zhì)量肯定會(huì)有很大的改觀”。
執(zhí)法檢查報(bào)告指出，2014年上半年，74個(gè)重點(diǎn)城市細(xì)顆粒物(PM2.5)濃度同比下降7.9%，可吸入顆粒物(PM10)濃度下降6.5%，達(dá)標(biāo)天數(shù)比例提高1.6個(gè)百分點(diǎn)。
不過，報(bào)告也同時(shí)指出，在科技方面，對(duì)污染來源、成因和傳輸機(jī)理研究不夠，對(duì)PM2.5的形成機(jī)理認(rèn)識(shí)不清，對(duì)氣象過程對(duì)污染的影響機(jī)理不明。
“污染物濃度在下降，但老百姓感覺環(huán)境還在繼續(xù)惡劣。是不是還有其他很重要的污染物遺漏了，這需要深入地研究。”閆小培表示。
馬志武委員也認(rèn)為，大氣污染的成因有很多，但目前對(duì)來源的分析不夠清楚。因此，對(duì)于大氣污染來源和傳輸問題的解析，必須進(jìn)一步加大科技研究的投入，盡快從成因上找出問題來，才能使治理更有針對(duì)性，更有效果。
“現(xiàn)在各地都很重視大氣污染的防治工作，并且采取了很多措施，但很多地方對(duì)大氣污染源并不清楚，如工業(yè)污染、機(jī)動(dòng)車尾氣污染、揚(yáng)塵污染、生活污染等在城市的大氣污染中究竟各占多大的比重？周邊污染對(duì)本地污染究竟有多大影響？這些問題不研究清楚，怎么能保證解決大氣污染決策的科學(xué)性和正確性？”劉政奎委員指出。
很多委員都表示，大氣污染防治法的執(zhí)法檢查工作不應(yīng)只是一次性的任務(wù)，而要成為一段時(shí)間內(nèi)的任務(wù)，連續(xù)幾年都在同一區(qū)域進(jìn)行執(zhí)法檢查，這樣可以倒逼地方探索防治大氣污染的新路徑。
報(bào)告中梳理了造成大氣污染的諸多因素，其中能源結(jié)構(gòu)不合理是重要一項(xiàng)，國內(nèi)燃煤污染的問題很突出。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年，全國煤炭消費(fèi)總量達(dá)36.1億噸，占能源消費(fèi)總量的65.7%。特別是在北方冬季采暖期，燃煤量大面廣、管理粗放，城郊和農(nóng)村散煤燃燒后直接排放，導(dǎo)致空氣質(zhì)量季節(jié)性下降尤為明顯。
以大氣污染情況較為嚴(yán)重的京津冀地區(qū)為例，北京目前年均燃煤量為2100萬噸，天津?qū)⒔?000萬噸，而河北省則有近3億噸。
顯然，燃煤污染問題亟待解決。報(bào)告中進(jìn)一步稱，目前有的地方政府和部門對(duì)改善能源結(jié)構(gòu)、積極發(fā)展清潔能源重視不夠，煤炭消費(fèi)量增長較快，棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象嚴(yán)重。
針對(duì)上述問題，報(bào)告建議要積極推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。
“根據(jù)我國能源資源稟賦和以煤為主的能源結(jié)構(gòu)的實(shí)際，建立和實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制制度，推動(dòng)煤炭的清潔高效利用。”沈躍躍表示。
與此同時(shí)，應(yīng)大力發(fā)展清潔能源，積極推廣風(fēng)能、太陽能、核能等新能源和可再生能源的應(yīng)用，加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，落實(shí)全額保障性收購制度。
“我國的煤炭還有一個(gè)特點(diǎn)，就是優(yōu)質(zhì)煤炭的比例不高，這就要求我們?cè)诖罅Χ日{(diào)整能源結(jié)構(gòu)、發(fā)展清潔能源的同時(shí)，還要采取兩條腿走路的辦法。”閆小培委員建議。在他看來，煤炭的清潔利用技術(shù)的改進(jìn)和提升非常重要。
閆小培還建議，制定政策者應(yīng)高度重視中小企業(yè)的節(jié)能減排。
在他看來，目前節(jié)能減排方案主要針對(duì)萬家重點(diǎn)企業(yè)，這些重點(diǎn)企業(yè)能耗占全社會(huì)能耗總量的60%以上，但沒有具體的排污比例數(shù)字；而中小企業(yè)的數(shù)量非常多，有些中小企業(yè)用的很多都是劣質(zhì)煤，劣質(zhì)煤的燃燒是不充分的，排污很嚴(yán)重。
“我相信如果有統(tǒng)計(jì)的話，大量的中小企業(yè)排污的量也是比較大的，所占比例可能也是比較高的。”閆小培表示。
因此，他建議，加大中小企業(yè)節(jié)能減排的力度，不要僅僅局限在抓重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)地區(qū)，還要把中小企業(yè)的節(jié)能減排放在非常重要的位置。
治理大氣污染問題，如何落實(shí)政府部門監(jiān)管職責(zé)，也成為分組審議時(shí)委員們所關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)話題。
“有的地方政府及部門執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位，尤其是地方政府改善大氣環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任尚未完全落實(shí)。”沈躍躍在報(bào)告中坦承。
報(bào)告中披露，對(duì)于環(huán)保執(zhí)法，有的地方執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，存在人情執(zhí)法、以罰代管等問題，違法排污行為得不到有效遏制。一些地方排污費(fèi)收取不規(guī)范，存在少征、漏征現(xiàn)象。
除此之外，地方基層監(jiān)管能力也的確存在著嚴(yán)重不足，“調(diào)查難、取證難、查處難問題突出”。
“大氣污染源點(diǎn)多面廣，基層環(huán)保執(zhí)法力量薄弱，監(jiān)管手段落后，存在‘小馬拉大車’現(xiàn)象。”沈躍躍表示。
據(jù)沈躍躍透露，全國人大常委會(huì)已將修改大氣污染防治法列入今年立法計(jì)劃。在本次檢查中，各方面對(duì)現(xiàn)行大氣污染防治法亦提出諸多有針對(duì)性的修改意見。
比如，完善大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，明確地方政府的環(huán)保責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)地方各級(jí)政府、有關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人的考核；建立和完善煤炭消費(fèi)總量控制、污染物排放總量控制和排污許可制度，科學(xué)制定和修訂大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等。
“最近，國務(wù)院有關(guān)部門已就大氣污染防治法(修訂草案)公開征求意見，下一步要認(rèn)真研究各方面意見，盡快形成一個(gè)較為成熟的大氣污染防治法修改草案，如期提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。”沈躍躍稱。
