以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2024年11月24日
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謝 揚(yáng)：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)
黃小虎：中國(guó)土地學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)
黨國(guó)英：社科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
8月1日起，重慶市正式開(kāi)始實(shí)施《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶實(shí)施辦法（試行）》。在短短的兩周之內(nèi)，截至8月13日，重慶市已經(jīng)受理了14111名農(nóng)村居民的轉(zhuǎn)戶申請(qǐng)，并且這1.4萬(wàn)名農(nóng)村居民都已成為了城市居民，其中有2276戶農(nóng)民自愿進(jìn)行整戶轉(zhuǎn)戶。
重慶市此次大手筆開(kāi)展“農(nóng)轉(zhuǎn)城”，在社會(huì)上掀起了不小的波動(dòng)，支持、叫好者有之，批評(píng)、質(zhì)疑者亦有之。而爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，落在農(nóng)民拿土地?fù)Q戶籍上。
企業(yè)家承擔(dān)改革負(fù)擔(dān)
理財(cái)一周報(bào)：重慶市市長(zhǎng)黃奇帆稱(chēng)，進(jìn)城農(nóng)民將穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”，同時(shí)脫掉農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”。脫掉的這三件衣服核心是“土地”，這是否會(huì)讓農(nóng)民產(chǎn)生猶豫？因?yàn)樵谥袊?guó)農(nóng)民的觀念里，土地是安身立命之本，他們會(huì)輕易為了城市戶口而放棄自己的土地嗎？
黃小虎：這個(gè)問(wèn)題要按不同地區(qū)的農(nóng)民來(lái)看。比如在城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民，他們有可能就不需要這樣的市民身份，因?yàn)楝F(xiàn)在城鄉(xiāng)接合部的發(fā)展機(jī)會(huì)特別多。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這些近郊的農(nóng)民也都不愿意成為城市居民，他們認(rèn)為農(nóng)民的身份更加自由：房子可以出租，種菜的收入也不低，還能搞些“副業(yè)”；而如果轉(zhuǎn)為城市居民，前面提到的這些好處就都失去了。
但如果是偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)民，那他會(huì)覺(jué)得到重慶去打工是個(gè)不錯(cuò)的選擇。那些地方的農(nóng)民在山里也沒(méi)有更好的發(fā)展出路，如果想致富，單單靠務(wù)農(nóng)肯定是富不了的。所以這部分人應(yīng)該是成為“新市民”的主要人群。農(nóng)民對(duì)土地的感情是“又愛(ài)又恨”，“恨”是因?yàn)椋诋?dāng)今社會(huì)不可能靠種地改變自己的生活，但又不敢放棄這塊地，因?yàn)閷?duì)未來(lái)沒(méi)有把握。
黨國(guó)英：我們過(guò)去總認(rèn)為，農(nóng)民的土地是他們的社會(huì)保障，這種觀點(diǎn)很有問(wèn)題，城里的人沒(méi)有地不還是活著嗎？進(jìn)城的農(nóng)民本身就已經(jīng)不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們?cè)诔抢镉泄ぷ鳎趺磿?huì)離開(kāi)土地就活不了？
近郊農(nóng)民的土地比較值錢(qián)，條件比較好，這部分農(nóng)民可能就不愿意成為城市居民。遠(yuǎn)郊山區(qū)的農(nóng)民可能就非常愿意，因?yàn)楸緛?lái)他們的土地就不值錢(qián)。因?yàn)橹貞c整個(gè)是山區(qū)，那些山區(qū)的農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益不高，這些地方的農(nóng)民放棄土地只不過(guò)是放棄了一畝地一年500元的收入，而來(lái)到城市卻能穿上“五件衣服”，農(nóng)民何樂(lè)而不為？
謝揚(yáng)：選擇權(quán)在農(nóng)民手里，所以完全是充分自愿的。農(nóng)民的選擇是要看城市戶口背后的福利政策。現(xiàn)在的福利是主要解決社會(huì)保障，包括養(yǎng)老、醫(yī)療等。但就業(yè)能解決到什么程度，國(guó)有企業(yè)的五險(xiǎn)這些“新市民”能否享受得到就成為了值得關(guān)注的問(wèn)題。按照城市職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)上繳費(fèi)率計(jì)算，原來(lái)重慶市的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率是20%，現(xiàn)在是28%，這是國(guó)家法定繳費(fèi)率中最高的。
謝揚(yáng)：這其中有20%由企業(yè)來(lái)承擔(dān)，8%由個(gè)人承擔(dān)。絕大多數(shù)企業(yè)都達(dá)不到這樣的水平。這28%的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率加上企業(yè)上漲的其他稅收，一個(gè)企業(yè)的總的稅費(fèi)要提升50%以上。這樣一來(lái)，重慶市的企業(yè)將承擔(dān)這次改革的負(fù)擔(dān)。一旦這些企業(yè)都垮了，轉(zhuǎn)成城市戶口的價(jià)值在哪？
政策中提到“緩三年”的政策，一旦三年之后，這些“新市民”發(fā)現(xiàn)城市戶口并沒(méi)有特別好的優(yōu)勢(shì)，就會(huì)出現(xiàn)回流農(nóng)村的局面。我覺(jué)得這種可能性很大。因?yàn)楦母镏黧w的負(fù)擔(dān)在企業(yè)身上，政府不承擔(dān)主體部分，所以最后不是農(nóng)民愿不愿意來(lái)城市落戶，而是整個(gè)改革能不能運(yùn)行下去。這種嘗試一開(kāi)始，我估計(jì)企業(yè)的抵觸情緒會(huì)很大。
社保換土地不合理
理財(cái)一周報(bào)：根據(jù)重慶市方案，農(nóng)民進(jìn)城后可有“3年過(guò)渡”“3項(xiàng)保留”，即允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最長(zhǎng)3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地使用和收益權(quán)。如何看待政府用社保、戶口換農(nóng)民的土地這一做法？
謝揚(yáng)：這是第二個(gè)層面的問(wèn)題，即土地是不是等同于社保。社保有養(yǎng)老、醫(yī)療等項(xiàng)目，這些都屬于公共品，不管是城市還是農(nóng)民，這些都應(yīng)該由國(guó)家賦予。所以從這一意義上講，土地就不應(yīng)該和社保的關(guān)系那么密切。不管是不是在農(nóng)村、有沒(méi)有地都應(yīng)該有這些保障。因此，社保工程就會(huì)大大弱化，而土地變成了財(cái)產(chǎn)權(quán)利。所以如果用社保來(lái)?yè)Q土地，就相當(dāng)于用社保來(lái)剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從原則上來(lái)講，這樣的做法是受政策反對(duì)的。
現(xiàn)在隨著城鄉(xiāng)整合、公共服務(wù)的均等化，不管醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等保險(xiǎn)都已經(jīng)成為公共產(chǎn)品。所以土地更多剩下的就是財(cái)產(chǎn)權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)更重要的是等價(jià)交換，而不是簡(jiǎn)單地用社保來(lái)?yè)Q土地。歸根結(jié)底就是，社保的公民權(quán)不能與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)畫(huà)等號(hào)。如果以社保換土地就是不合理的做法。
黨國(guó)英：農(nóng)民是否要選擇放棄農(nóng)村的土地還是要讓農(nóng)民自愿，除非是遇到重大公共利益，比如征地用來(lái)建設(shè)國(guó)防設(shè)施，那就還是需要強(qiáng)制的手段。其他的情況下，我認(rèn)為需要以農(nóng)民自愿的原則來(lái)選擇，重慶農(nóng)民一畝地一年收入500塊錢(qián)，農(nóng)民不可能靠這500塊活下去。“三件衣服”農(nóng)民愛(ài)脫就脫，不脫就算了。重慶現(xiàn)在公布的方案也沒(méi)說(shuō)是不是強(qiáng)迫收回這“三件衣服”。重慶將來(lái)可能會(huì)遇到“新市民”不愿放棄農(nóng)村的土地又享有城市的社保待遇這種情況。農(nóng)民自愿是關(guān)鍵，程序需要透明。
重慶的做法態(tài)度上是積極的，方向是可取的，因?yàn)橥恋剡€需要提高利用率，城市需要適度地?cái)U(kuò)大。所以重慶市要把住兩個(gè)原則，一是總體上的耕地要增加，第二就是農(nóng)民要自愿。“三件衣服”如何脫是關(guān)鍵問(wèn)題。重慶作為我國(guó)戶籍改革的實(shí)驗(yàn)區(qū)，它這樣一種打破堅(jiān)冰的做法，是實(shí)質(zhì)性的改，不同于其他一些地區(qū)只是停留在表面的做法，所以應(yīng)該值得贊揚(yáng)。
理財(cái)一周報(bào)：有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府這樣做有“低價(jià)圈地”的嫌疑，對(duì)此您怎么看？
謝揚(yáng)：“低價(jià)圈地”的嫌疑是有，但沒(méi)有證據(jù)，所以也不好說(shuō)。現(xiàn)在所有的城鎮(zhèn)化推進(jìn)，都有賴(lài)于政府的財(cái)政財(cái)力。而政府財(cái)政財(cái)力的主要來(lái)源之一就是土地收入，土地收入又取決于農(nóng)村的集體土地變成國(guó)有土地，這樣才能進(jìn)入市場(chǎng)，增長(zhǎng)財(cái)政收入。從這個(gè)意義上來(lái)講，“低價(jià)圈地”的嫌疑肯定是存在的。
但政府也能說(shuō)是把農(nóng)民的結(jié)構(gòu)調(diào)整了，把農(nóng)村居民變城市居民。從現(xiàn)象上看確實(shí)如此，但從本質(zhì)上看，城市的福利是否能完整地替代農(nóng)民在農(nóng)村所不具備的條件。
在我分析看來(lái)，農(nóng)村人口進(jìn)城的前提是要有足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，就業(yè)機(jī)會(huì)就要靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展就必須有企業(yè)的支持，而企業(yè)要支持整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就必須由政府減輕很多稅費(fèi)。而現(xiàn)在政府卻想要加重稅費(fèi)，這樣怎么能運(yùn)轉(zhuǎn)下去？
戶籍應(yīng)回歸信息管理功能
理財(cái)一周報(bào)：現(xiàn)行的戶籍制度在農(nóng)民城市化的進(jìn)程中，扮演著何種角色？未來(lái)戶口的地位會(huì)發(fā)生怎樣的改變？
黨國(guó)英：現(xiàn)在的戶籍制度，的確存在不公平的地方，有些（農(nóng)民的）權(quán)利就被犧牲了。所以要改革現(xiàn)行的戶籍制度，如果戶籍制度不改，就成了剝奪一些人利益的工具。戶口本來(lái)就是一個(gè)人口登記管理中的采集信息的基礎(chǔ)性的東西，只是現(xiàn)在附加上了社保，而社保需要戶口信息，這才是現(xiàn)在戶口存在不平等的原因。戶籍本身不創(chuàng)造財(cái)富，只是方便管理。
謝揚(yáng)：戶籍更多地將表現(xiàn)為居住地的登記，而不表現(xiàn)為過(guò)去包羅萬(wàn)象的功能。也就是說(shuō)，戶籍將會(huì)越來(lái)越弱化，被各種福利制度所替代。最后將會(huì)逐漸簡(jiǎn)化成一張紙，這張紙只代表了一個(gè)人在哪居住而已。所以現(xiàn)在高調(diào)宣傳的戶籍改革我認(rèn)為意義不大，這最終還是要取決于背后那些福利制度的逐步改革和完善。不要再為戶籍制度改革唱高調(diào)，因?yàn)閼艏贫雀母锊皇枪膊恳粋€(gè)部門(mén)弄的。這些事其實(shí)已經(jīng)意義不大，很多人都已經(jīng)看清了問(wèn)題。所以我認(rèn)為這次重啟的方案，選擇權(quán)是在農(nóng)民手里，農(nóng)民能夠自己算一筆賬，看看到底什么才是適合的。在我看來(lái)，最后戶籍將會(huì)變成一種簡(jiǎn)單的登記制度。
不能簡(jiǎn)單地將土地問(wèn)題歸為戶口背后利益糾結(jié)的關(guān)鍵所在。因?yàn)楝F(xiàn)在很多人只看到表象，如果我們現(xiàn)在的財(cái)政制度發(fā)生改革，不再過(guò)多地依賴(lài)政府土地，也不過(guò)多依賴(lài)集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地這一途徑，那就不見(jiàn)得有利益糾結(jié)了，現(xiàn)行制度如果發(fā)生改變，就不會(huì)出現(xiàn)這一局面。可我們現(xiàn)在的財(cái)政制度又過(guò)于依賴(lài)土地，因?yàn)榈胤秸杖氲囊淮髞?lái)源就是土地出讓后積累的資金。
黃小虎：戶籍并不是最重要的東西，最主要的是戶籍背后所隱含的東西。關(guān)鍵還是要讓農(nóng)民自己算賬，每個(gè)人的情況是千差萬(wàn)別的，很難有一個(gè)具體的杠桿。如果用8萬(wàn)元一畝的價(jià)格把農(nóng)民的生路給買(mǎi)斷了，政府能不能保證農(nóng)民在城市的生活有保障。
城市化不能搞“大躍進(jìn)”
理財(cái)一周報(bào)：中國(guó)推進(jìn)城市化進(jìn)程的最佳路徑應(yīng)該是什么？應(yīng)該由政府，還是由民間和市場(chǎng)來(lái)主導(dǎo)這一過(guò)程？
黃小虎：城市化是一個(gè)自然的歷史過(guò)程，政府可以創(chuàng)造各種條件來(lái)推進(jìn)城市化進(jìn)程。比如“新市民”子女的教育、個(gè)人社保、醫(yī)療等問(wèn)題。退休保障是以后需要考慮的事情，眼前需要考慮的是能不能有穩(wěn)定的就業(yè)和比較滿意的收入，從而能夠支撐“新市民”在城市中生活下來(lái)。這個(gè)城市化嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，并不是政府規(guī)劃出來(lái)的，不能把城市化套上一個(gè)進(jìn)度安排，城市化應(yīng)該是一種各方面水到渠成的一個(gè)自然而然的過(guò)程。所以中國(guó)城市化的推進(jìn)應(yīng)該順其自然。
我認(rèn)為還是要以市場(chǎng)為配置資源的基礎(chǔ)，而政府也要很好地協(xié)調(diào)服務(wù)，在城市化進(jìn)程中，不宜有行政化的手段干預(yù)。
城市化是為了使農(nóng)民能夠脫離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，能夠在城市里從事二、三產(chǎn)業(yè)。要讓這些“新市民”有穩(wěn)定的收入，第二要讓他們各方面的權(quán)利得到基本的保障。這些不是政府說(shuō)了算，而是需要取決于農(nóng)民自己。城市提供的條件，“新市民”如果愿意接受，那就是他自己的選擇。
這又可能引發(fā)出一個(gè)問(wèn)題：許多農(nóng)民為了一張城市戶口而盲目進(jìn)城，但之后又發(fā)現(xiàn)找不到穩(wěn)定的工作，也沒(méi)有適合的住處，那就會(huì)成為一個(gè)很大的社會(huì)問(wèn)題。而這個(gè)社會(huì)問(wèn)題正是由政府自己造成的，最后還是要靠政府解決。
謝揚(yáng)：我認(rèn)為整個(gè)城市化進(jìn)程應(yīng)該是一個(gè)完整的市場(chǎng)化過(guò)程。而在市場(chǎng)化的過(guò)程中，需要有政府的作用、土地制度的作用，還有企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，是各方面利益的一個(gè)博弈的過(guò)程。很難說(shuō)是由政府主導(dǎo)還是由市場(chǎng)主導(dǎo)。
黨國(guó)英：中國(guó)的城市化我只嫌慢，但也不贊成“大躍進(jìn)”。最佳路徑應(yīng)該是招商引資，需要把工業(yè)搞起來(lái)，工業(yè)不搞哪來(lái)的城市。政府就是要服務(wù)，就是要發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要自由開(kāi)放。
就業(yè)問(wèn)題最關(guān)鍵
理財(cái)一周報(bào)：重慶此次提出了兩年300萬(wàn)、十年1000萬(wàn)的農(nóng)民工進(jìn)城計(jì)劃，重慶如何提供如此多的就業(yè)崗位？未來(lái)哪些問(wèn)題將成為阻礙農(nóng)民工在重慶安家落戶的最大障礙？
謝揚(yáng)：重慶市認(rèn)為現(xiàn)在能完成這樣一個(gè)十年1000萬(wàn)的農(nóng)民工進(jìn)城計(jì)劃。未來(lái)五到十年，重慶市將建100家五星級(jí)酒店，而這只是其中就業(yè)渠道的一種。全國(guó)直轄市或地級(jí)市中，有100家五星級(jí)酒店的城市有幾個(gè)。這只是重慶現(xiàn)在透露出來(lái)的一項(xiàng)計(jì)劃，其他增加就業(yè)崗位的計(jì)劃還沒(méi)有公布。
重慶現(xiàn)在在發(fā)展各種各樣的產(chǎn)業(yè)，但這些都要依托企業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)在改革的成本又都在企業(yè)身上，所以就有可能發(fā)生企業(yè)和就業(yè)之間的矛盾。如果企業(yè)要發(fā)展，就要招更多的工人，就要承擔(dān)更多的養(yǎng)老保險(xiǎn)。
所以就業(yè)問(wèn)題是最關(guān)鍵的。因?yàn)闆](méi)有就業(yè)就沒(méi)有收入，沒(méi)有收入就無(wú)法負(fù)擔(dān)那些保障。這就像現(xiàn)在很多的城市居民在城市中的境遇。而城市中的救濟(jì)制度也并不完善，那些交出土地的“新市民”和城市低收入市民都要競(jìng)爭(zhēng)最低生活保障，而按照全世界平均的低收入人口占整個(gè)人口的6%這一比例來(lái)算，現(xiàn)在地方政府在最低生活保障上的支出和未來(lái)在這方面的支出將擴(kuò)大多少？
所以如果短期內(nèi)吸收過(guò)多的農(nóng)村人口，超過(guò)一定比例的話，政府的財(cái)政收入不會(huì)像人口增長(zhǎng)的速度一樣快，到時(shí)候肯定會(huì)出現(xiàn)財(cái)政缺口，這一缺口一出現(xiàn)，就業(yè)、社保這些承諾可能全都成為空話。
