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2024年11月24日
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黨的十八大要求，到2020年小康社會全面建成之時，工業化基本實現，信息化水平大幅度提升，城鎮化質量明顯提高，農業現代化和社會主義新農村建設成效顯著。人是生產力中最活躍、最革命的因素，農民市民化是城鎮化的關鍵，因此2013年中央城鎮化工作會議進一步要求以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住農業戶籍人口有序實現市民化作為首要任務。
要解決農民市民化問題，必須弄清農民人口現狀，找到農民市民化的有效途徑。面對巨量農村人口，單純的大城市化或單純的小城鎮化都難以解決問題，“中城市化”道路是可行的選擇。
當前中國農民人口結構的幾個總量特征
(一)農民人口城鄉結構
1.全國農業戶籍人口為8.8億。根據公安部2011中華人民共和國全國分縣市人口統計數據，全國農業戶籍人口為88521萬人。
2.全國鄉村中的農業戶籍人口為6.3億。根據國家統計局人口統計數據，2011年全國鄉村人口65656萬人；根據《中國2010年第六次人口普查資料》，鄉村人口中非農業戶籍人口占鄉村總人口比重為4.32％，則鄉村人口中農業戶籍人口占鄉村總人口比重為95.68％；以此比例推算，2011年全國鄉村常住農業戶籍人口為62820萬人。
3.全國城鎮中的農業戶籍人口為2.6億。2011年全國農業戶籍人口88521萬人，減去鄉村常住農業戶籍人口62820萬人，則全國城鎮中的農業戶籍人口為25701萬人。
(二)鄉村人口結構
1.全國鄉村常住人口中農民工為1.3億。農民工中本地農民工以及絕大部分在“鄉外縣內”務工的農民工常住鄉村，為鄉村常住農業戶籍人口；而絕大部分在“縣外省內”以及“省外”務工的農民工常住城市，為城市常住農業戶籍人口。根據國家統計局2012年全國農民工監測調查報告，2011年我國“鄉外縣內”農民工占外出農民工(15863萬人)的20.2％，約為3204.3萬人，本地農民工9415萬人，總計12619.3萬人農民工常住鄉村。這部分農民工常住鄉村，在從事非農生產的同時兼顧農業生產。
2.全國鄉村全職農業勞動力為2.6億。根據國家統計局《中國人口和就業統計年鑒(2012)》2011年全國人口變動情況抽樣調查，2011年全國鄉村人口中年齡為16～59歲、19～59歲的人口分別占64.24％、60.23％，以此比例推算出2011年16～59歲、19～59歲的鄉村常住農業戶籍人口分別為40355.6萬人、37836.5萬人。16～18歲的鄉村常住農業戶籍人口主要是高中生或農民工。
根據2012年全國農民工監測調查報告，2011年農民工(全部為16歲及以上，絕大部分在60歲以下)中16～20歲的比重為6.3％。若16～20歲的人口比重按年齡平均分布，則16～18歲的比重約為3.78％，19～59歲的比重約為96.22％，以此比例推算出2011年19～59歲的鄉村常住農民工為12142.3萬人。
19～59歲的鄉村常住農業戶籍人口37836.5萬人，減去19歲及以上的鄉村常住農民工12142.3萬人，則鄉村全職農業勞動力(全職從事農業生產的19～59歲的勞動力)為25694.2萬人。
3.全國鄉村人口中非農業戶籍人口為2836萬人。根據《中國2010年第六次人口普查資料》，鄉村人口中非農業戶籍人口占鄉村總人口比重為4.32％，以此比例推算，2011年鄉村人口中的非農業戶口人數約為2836萬人。
(三)城鎮農民人口結構
1.常住城市的農民工為1.3億人。根據2012年全國農民工監測調查報告，2011年我國外出農民工中，“縣外省內”與“省外”務工的農民工占全部外出農民工的比重為79.8％，約12658.7萬人，絕大部分常住城市，是常住城市的農業戶籍人口中的壯年就業大軍。
根據2012年全國農民工監測調查報告，2011年我國外出農民工有三成在直轄市和省會城市務工(在直轄市務工的占10.3％，在省會城市務工的占20.5％)，有七成在地級市、縣級市及建制鎮務工。
2.常住城市的非農民工農業戶籍人口為1.3億人。全國城鎮中的農業戶籍人口為25701萬人，常住城市的農民工為12658.7萬人，則常住城市的不屬于農民工的農業戶籍人口為13042.3萬人。這1.3億人主要包括外出農民工和城市市民攜帶的老人、兒童以及其他原因遷移的非農民工農業戶籍人口。
(四)城鄉農民素質結構
1.城市常住農民工中初中及以上文化程度者近九成，其中初中文化程度者超過六成；小學及以下文化程度者為一成。
根據2011年全國農民工監測調查報告，外出農民工中初中文化程度的比重最高，為62.9％，小學及以下、高中、中專、大專及以上文化程度的農民工，其比重分別為11.6％、12.7％、5.8％、7.0％。常住城市的農民工是外出農民工的主體(79.8％)，外出農民工的文化結構從根本上反映了城市常住農民工的文化結構。常住城市的農民工為12659萬，以此比例計算，則城市常住農民工初中文化程度農民工約7962.3萬人，小學及以下、高中、中專、大專及以上文化程度的農民工分別為1468.4萬人、1607.7萬人、734.2萬人、886.1萬人。
2.農村常住勞動力中初中以上文化程度者近七成，其中初中文化程度者超過五成；小學及以下文化程度者約占三成。
根據國家統計局《中國農村住戶調查年鑒(2010)》，農村居民家庭勞動力初中程度的比重最大，約為52.44％，比外出農民工低約10個百分點；高中程度的比重為12.05％，與外出農民工相當；中專程度的比重為2.93％，比外出農民工低2.87個百分點；大專及以上的比重為2.41％，比外出農民工低4.59個百分點；小學及以下的比重為30.17％，比外出農民工高出了18.5個百分點；農村居民家庭勞動力文化程度明顯低于外出農民工文化程度。根據國家統計局對農村居民家庭勞動力的界定，農村居民家庭勞動力文化結構可以近似反映出鄉村常住勞動力(即16～59歲的鄉村常住農業戶籍人口)的文化結構。根據《中國農村住戶調查年鑒(2010)》農村居民家庭勞動力的文化結構計算，鄉村常住勞動力(即16～59歲的鄉村常住農業戶籍人口)初中、高中、中專、大專及以上、小學及以下文化程度者分別約為21162.5萬人、4862.8萬人、1182.4萬人、972.6萬人、12175.3萬人。
(五)城鄉農民年齡結構
1.鄉村60歲及以上老年人超過1億。2011年末全國鄉村60歲及以上老齡人口約為1.08億，占全國60歲及以上老齡人口的58.38％，比城市高出16個百分點。其中高齡老年人增加更為迅速，到2009年底，鄉村80歲以上高齡老年人增加到了1100萬，占鄉村老年人總數的11.3％。
2.鄉村15歲及以下兒童約1.3億。根據2011年全國人口變動情況抽樣調查，2011年中國鄉村0～15歲的人口比重為20.22％，則2011年全國62820萬鄉村常住農業戶籍人口中，0～15歲的人口總量達12702.2萬。根據全國婦聯課題組測算，鄉村留守兒童(0～17歲)達到6102.55萬。
3.16～59歲的鄉村常住農業戶籍人口約4億。測算方式請見本文“鄉村人口結構”部分。
4.21～40歲的鄉村農業壯勞力約1.2億。根據2011年全國人口變動情況抽樣調查，全國鄉村人口中21～40歲的人口比重為29.11％，以此比例推算出2011年21～40歲的鄉村常住農業戶籍人口為18286.9萬人。根據國家統計局2010年我國農民工調查監測報告，本地農民工中21～40歲的比重為41.8％，外出農民工21～40歲的比重為73.1％；以此比例推算，2011年常住鄉村的12619.3萬農民工中，21～40歲的農民工總量約為6277.8萬人。因此，2011年全國在鄉村從事農業生產的、21～40歲壯年勞動力為12009.1萬人。
5.城市農民工超過八成在40歲以下。根據國家統計局2011年農民工調查監測報告，2011年外出農民工40歲以下的農民工的比重達到81.8％，40歲以上占18.2％。以此比例推算，在我國12658.7萬城市常住農民工中，40歲以下的農民工為10354.8萬人，40歲以上的農民工為2303.9萬人。
關于農民市民化問題的幾個判斷
1.巨量農民亟須市民化。全國8.8億農業戶籍人口全部需要市民化，享受市民化的國民待遇，但現階段最迫切需要市民化的是已在城鎮常住的2.6億農業戶籍人口，這些人口尚處于半城市化狀態。
其中，我國現有的12658.7萬“縣外省內”務工與“省外”務工的農民工，在城市就業、生活，特別是3279萬“舉家外出”的農民工，大部分具有較強的就業能力，其子女也已長期生活在城市，基本不可能返回鄉村，但大部分沒有享受市民待遇，其市民化要求強烈。
另外，若按國家新型城鎮化規劃提出的要求，到2020年，城鎮化率將達約60％，城鎮常住人口將達8.5億人，則2012～2020年期間新增城鎮常住人口達1.6億人(每年新增鄉村轉移人口約1800萬)，也需要逐步市民化。其中首先是常住鄉村的12619.3萬農民工，雖然其兼顧農業生產，但已在非農產業就業，文化素質、就業能力較強，市民化條件較好，市民化的要求較為迫切。
2.農民工文化結構與市民化需求不匹配。穩定就業對于農民工市民化至關重要，而文化程度是穩定就業的基本條件。雖然農民工比農村居民勞動力的文化程度要高，但相對城市市民而言，農民工的文化程度仍然較低，與市民化的需求相差較大。2011年全部農民工中高中及以上文化程度(包括高中、中專以及大專及以上文化程度，下同)的比重僅為23％，特別是本地農民工中高中及以上文化程度的比重低達20.5％，而在城鎮就業人員中的高中及以上文化程度的比重為50％，城鎮失業人員中的高中及以上文化程度的比重為53.6％；全部農民工大專及以上文化程度的比重僅為5.3％，而城鎮就業人員中的大學?？?、大學本科及以上文化程度的比重高達24.3％。我國農民工的整體文化素質不高，進城后就業競爭力低，就業穩定性差，極大地制約農民工市民化進程。
3.農業生產力文化素質10年間改善微小。由于文化程度較高的鄉村勞動力大量外出務工，鄉村智力資源嚴重外流，導致鄉村全職農民整體文化程度長期處在較低水平。2001年農村居民家庭勞動力小學及以下文化程度者為39％，而根據筆者測算，2011年全國35.6％的鄉村全職農民的文化素質仍停留在小學及以下文化程度，農業生產者文化素質10年來改善微小。
4.農業生產尚未出現空心化、老齡化現象。近年來，由于大量勞動力外出務工，鄉村地區青年人大量減少，個別地區出現撂荒現象，但從全國整體上看，大量農民工的離去目前并沒有導致我國農業生產的“空心化”(即大面積鄉村無人從事農業生產)，農村農業勞動力存量仍然充足。根據全國第二次全國土地調查，我國耕地面積為20.27億畝，2013年全國糧食播種面積為16.79億畝，而2011年全國19～59歲的鄉村全職農業勞動力為25694.2萬人，鄉村全職農業勞動力的人均耕地面積為7.89畝和人均糧食播種面積為6.53畝，另有1.3億常住鄉村的農民工可以兼顧農業生產，鄉村現有農業勞動力數量完全能夠支撐我國農業生產與糧食生產。在土地面積不增的情況下，我國糧食連年增產，也充分證明了這一點。
農業生產也未出現“老齡化”。雖然我國鄉村老人日益增多，但2011年全國鄉村地區仍有1.2億壯年勞動力從事農業生產，壯年勞動力的人均耕地面積也僅為17畝左右。
5.鄉村老齡化程度重于城市。2011年開展的“國家應對人口老齡化戰略研究”表明，目前我國農村人口老齡化的程度已經達到15.4％，比全國13.26％的平均水平高出2.14個百分點，高于城市老齡化程度。根據中央農村工作辦公室2009年調查，農村老齡人口規模是城市的1.69倍，老齡化水平是城市的2.3倍，老齡人口撫養比是城市的2.8倍。
“中城市化”是比較可行的戰略抉擇
1.大城市化帶動農民市民化已經沒有空間。城市規模與勞動生產率之間是一種倒U形關系，城市人口規模超過一定閾值后，城市生產就會走向規模不經濟。根據國內外學者研究，城市人口規模達到150萬，其規模經濟完全消失。而我國大城市如北京、上海、廣州、天津等人口規模已經遠遠超過最佳規模，雖然在一些方面仍比中小城市有規模效益，但在整體上與理想城市規模相比，已經大量出現規模不經濟問題，更為嚴重的是部分城市甚至已經達到或超過土地資源承載極限。據《京津冀發展報告(2013)——承載力測度與對策》的研究與測算，京津冀地區土地資源最大人口承載力可達17080.75萬人至19101.07萬人，最大人口密度可達1023.97人至1145.08人/平方公里，而北京市2011年常住人口已達2018.6萬人，人口密度達到1230人/平方公里，已經超出了土地資源人口承載力；天津市2011年常住人口為1354.58萬人，人口密度達到1134人/平方公里，也已經接近承受的極限。特別是在水資源方面，2011年北京市人均水資源占有量僅為119m[3]，天津市人均水資源占有量僅為116m[3]，遠低于國際人均水資源占有量1000m[3]的重度缺水標準。我國大城市化帶動農民市民化已經基本沒有空間。
大城市中大量農民工長期得不到市民待遇，處于人在城市但不能融入城市的“非農民、非市民”的“半市民化”狀態，也說明大城市化帶動農民市民化已經遇到“天花板”。
2.小城鎮化帶動農民市民化長期徘徊不前。小城鎮由于定位、布局、體制等問題，資源、產業、人口等難以集聚，形不成規模經濟和城市功能。長期以來，我國小城鎮產業規模較小，產業結構簡單，就業崗位缺乏；重工業輕商業，往往“有城無市”，沒有持續的消費能力和發達的服務業；基礎設施建設、公共服務較為薄弱，生產效率與生活質量較低。這些問題致使我國小城鎮長期處于“半城市化”狀態，對農民市民化的帶動作用不大。2002年我國鄉鎮企業就解決了1.33億鄉村勞動力就業，而到2011年我國在鄉村從事非農生產的農民工還是1.3億，這說明，近10年來，小城鎮化基本沒有帶動農民的市民化，難以承擔城市化的任務。
3.“中城市化”可能是帶動農民市民化的主要途徑。針對我國2.6億農業戶籍人口常住城鎮、1.3億農民工進城務工但常住鄉村兼顧農業生產、2.3億鄉村老人與兒童尚需照顧的農民人口結構，在我國大城市化基本沒有空間、小城鎮化非農就業無法增長的情況下，應該轉向以中等城市為主體的“中城市化”戰略，即以中等城市和百強縣城為基本單元，以建制鎮為支點，建設分布式城市網絡，淡化縣級行政功能，優先建立現代產業體系，創造大量就業崗位，統一基本公共服務，實現城鄉一體化發展。
利用200個左右中等城市和縣城的已有成熟基礎設施與發展空間，低成本吸納中等城市既有和從大城市析出的城市常住農民工以及其他常住城市的農業戶籍人口，逐步減緩我國主要大城市的人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業困難等問題。加強建制鎮基礎設施建設，促進本地農民工以及在“鄉外縣內”務工的農民工等在市鎮落戶定居，實現產業聚集、人口聚集、服務聚集。小城鎮化是城鄉分離的，小城鎮僅具半城市功能。與小城鎮不同，作為中城市化的支點，建制鎮是市鎮，即與中等城市的功能是一體的，二者不是行政聯系，而是產業分工協作的統一經濟區。
需要說明的是，“中城市化”戰略與“市管縣”、“省管縣”是完全不同的。縣域經濟社會從本質上說，是城鄉分割的，而且以傳統農村為主?！笆泄芸h”、“省管縣”雖然重視縣域的發展，但從根本上說，是在城鄉分割的框架下強化縣級行政能力，因而無論是市還是省，對縣域經濟社會的城市化作用都是有限的。而“中城市化”戰略一開始就打破縣域框架，弱化縣級行政能力，走市鎮一體化、城鄉一體化的路子?？h在“中城市化”戰略中，只是一個地理或區域概念，而不是行政概念。
中等城市的適度規模有利于充分發揮工業生產與城市社區的集聚效應，利用已有的良好產業基礎、教育科研條件，發展有競爭力的現代產業(特別是現代服務業)，創造大量就業機會；有利于利用已有配套基礎設施和公用設施開展城市建設，低成本解決住房等生活問題，大幅度減低農民市民化與公共服務的高昂成本；有利于根據生產生活需要，規劃和發展低碳、智能、便捷的公共交通系統，以公共交通為主解決市民出行問題；有利于避免大城市和超大城市能源緊張、環境污染等弊病與規模不經濟。
推進“中城市化”的幾點建議
1.把新興、綠色產業的發展重點放到中等城市。把高附加值的節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等戰略性新興產業的發展重點放到中等城市，依托中等城市的特色資源與產業基礎，發展各具特色的高度專業化新興產業集群，打造一批高成長性、高增長率、高收入水平的中等城市，迅速縮小中等城市與大城市之間的收入差距，迅速提高中等城市的就業吸引力與就業容納能力。
大力發展中等城市綠色產業，推廣清潔、低碳、高效的生產技術，打造一批資源節約、環境友好、宜居宜業的高品質中等城市。
以中等城市為主導，市、鎮經濟社會一體化布局，大力發展專業鎮，形成一批工業鎮、農業鎮、商貿鎮、服務鎮等。
2.圍繞城市需求發展第三產業。大力發展購物、休閑、娛樂、旅游、商務等專業市場、大型購物中心以及網上交易平臺等現代化商業設施，推動現代商貿服務業的發展，活躍城市消費市場，拉動城市消費，提升中小城市生活質量。
大力發展交通運輸業、現代物流業、信息服務業等生產性服務業，在促進制造業發展的同時，改善城市產業結構，提高城市增長質量與可持續發展能力。
利用人口老齡化、“124”的家庭結構(即一個孩子兩個中年四個老人)以及家務勞動社會化等帶來的養老、家政、醫療陪護等巨大服務需求，引導和扶持中小城市家庭與社區服務行業向規?；?、專業化方向發展。
3.推動農業生產公司化。在培養職業農民與土地流轉的基礎上，大力推進農業生產的公司化，在具備條件的地方發展公司性質的現代農場、農莊、農業園區、農業合作社、農工商綜合體等，推廣生態種養模式，建設綠色加工基地，向特色、高效、品牌農業轉變。在公司化的基礎上，農業收入逐步實現工資化。凡是實現收入工資化的農民，無論是務工的還是務農的，一律享有市民待遇。
4.農民實行超前免費中專教育。針對農民工文化層次較低、難以在城市穩定就業、無法在城市長期生存的狀況，實行農民免費職業教育政策，在九年制義務教育的基礎上，對青壯年農民附加3年免費中等專科職業教育，保障農民形成一技之能，形成與城市化一致的文化結構。2009年全國農村固定觀察點“農村勞動力轉移專項跟蹤調查”顯示，在接受過非農業職業教育和培訓的外出勞動力中，有穩定受雇崗位的占72.3％，而在未接受過非農業職業教育和培訓的外出勞動力中，這一比重只有59.6％；接受過非農業的職業教育和培訓的勞動力的平均外出時間為283天，比未接受過的平均外出時間多出16.6天。
5.建立市鎮一體化的社會保障體系。在中小城市放開落戶限制的基礎上，以推進基本公共社會福利的均等化為突破口，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，建立市鎮一體化的社會保障體系。
重點以農民工整體融入城市公共服務體系為核心，確保農民工及其子女平等接受教育、醫療、失業、養老等基本公共服務，逐步實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口全覆蓋。
大力建立覆蓋農民工的城鎮住房保障體系，政府通過建設廉租房、廉價房、共有產權房以及合作建房等多種形式提供農民工住房，促進農民工在城鎮落戶定居。
