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2024年11月24日
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《不動產登記條例》未能在6月底前如期出臺
新華社呼吁不動產統一登記絕不能成為新的審批權，要對不動產登記管理部門的觀念、利益動刀
今天是國務院要求《不動產登記條例》出臺的最后一天。時限將至，條例難產。
根據國土資源部上月通過的立法計劃，《不動產登記條例》已由6月底前出臺變為6月底前力爭報出送審稿，年內完成立法。
南都記者從國土系統一位工作人員處獲悉，條例牽涉部門較多，與現行部門規章存在沖突，目前仍在研討和征求意見階段。
其實早在7年前，“不動產統一登記制度”就已寫入《物權法》，但因分歧較大，未規定統一登記的范圍、機構和辦法。這些問題至今仍存爭議，立法本身就是博弈。
我國是世界上少數幾個將土地和其他不動產分離的國家，登記機構“多頭執政”，依據不一，權屬不明，不僅增加老百姓辦證跑腿的成本，還帶來交易風險。
不動產登記局今年5月在國土資源部掛牌成立，各地陸續啟動不動產統一登記試點。今后，土地、房屋、林地等不動產登記將由一個部門承擔，住建、農業、林業、海洋等部門的部分職責將轉入國土部門，機構和人員面臨撤并劃轉。
部門利益成為統一登記之路的絆腳石。《不動產登記條例》何時出臺，登記何時統一，要看是不是真的“壯士斷腕”。
清理任務太多，條例規定過細？
去年3月，全國人大審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，明確“建立不動產統一登記制度”。國辦隨后下發任務分工通知，要求今年6月底前出臺《不動產登記條例》。
大限將至，官方截至昨日既未發布條例出臺的消息，也未發布條例草案上報國務院的消息。南都記者從國土系統一位工作人員處獲悉，目前條例仍在研討和征求意見階段。新華社6月25日評論指出，《不動產登記條例》本月“可能難以交卷”。
其實，條例6月無法出臺的答案早有端倪。今年全國兩會期間，國土資源部部長姜大明應詢表示，將于6月“提出”《不動產統一登記條例》。數天后，國土資源部副部長胡存智在一個論壇上表示，確保6月起草完成條例并上報國務院，年內出臺實施。
由此可見，條例的立法進度已由6月底前出臺變為6月底前提交送審稿。國土部上月審議通過的2014年立法工作計劃再度明確，力爭6月底前將《不動產登記條例(送審稿)》報出，年內完成立法。
條例出臺為何延期？國土系統一位內部人士向南都記者解釋，當前需梳理與不動產統一登記制度相沖突的法律法規、部門規章和政策，推動相關部門修改或廢止。
南都記者不完全統計，這些法律法規包括《土地管理法》、《房地產管理法》、《房屋登記辦法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用權登記辦法》等，若不作相應修改，條例執行過程難免遭遇尷尬。
征求意見過程中的“批評”也讓條例難產。一名接近國土系統的人士向南都記者提到，條例“宜粗不宜細”，現在把由什么部門怎么搞測量等都規定得很細，不給地方留余地。“作為條例規定太細，作為辦法實施又太粗”，一名地方國土資源廳工作人員也認為條例需加強原則性，由地方各自出臺實施辦法和細則，便于操作。
這僅是條例立法爭議的“冰山一角”。中國政法大學教授施正文接受南都記者采訪時指出，如果國土部門內部意見難統一，送審稿就難報出，如果相關部門對條例草案的意見難達成共識，草案就不可能提交國務院常務會議審議通過，一些關鍵問題甚至要向國務院領導請示。
牽涉部門較多，所受阻力較大？
施正文指出，部門利益或是《不動產登記條例》出臺阻力之一。新華社6月25日的評論也持相同觀點。“不動產統一登記，要動誰的奶酪？”該評論稱，首先要動真格的是不動產登記管理部門的觀念、利益，相關部門需摒棄“一畝三分地”“手有公章、批文余香”的觀念，不動產統一登記絕不能成為新的審批權，主題詞從“部門權力”變成“公民權利”，就搬掉了最大的絆腳石。
當前，我國不動產登記機構“多頭執政”，關涉部門有近10個之多，不同部門在不動產登記機構、登記人員、技術方法等方面各自形成相對完整、獨立的制度，統一工作尤為艱難。
根據中編辦的通知，職責整合后，原分屬住建部、農業部、林業部、海洋局的相關不動產登記登記職責將統一到國土部，“人隨事走”，適當加強國土部的機構和人員。
這些部門愿意把“自留田”交出來嗎？早在2012年《檢察日報》就評論指出，這是不少行政官員和潛在受益者不樂于見到的，因其將登記服務視為管理，將不動產統一登記看作是失掉“手中固有的權力”和可觀的經濟收入，還要面臨下屬機構、人員的撤并裁減。
國土系統一位內部人士對南都記者坦言，人員是統一過程中的一大障礙。中國社科院法學所民法研究室主任孫憲忠曾提出，土地和房屋分開登記時，全國國土和住建兩個系統各自積累了30萬員工，統一登記后，這些人怎么辦？
為推進改革，今年2月由國土部牽頭，9部門建立不動產登記工作部際聯席會議制度。但除國土部外，其他部門鮮有不動產登記相關工作的進展發布。
“我們是參與、配合部門，這個事情還是牽頭部門說比較好”，國家林業局一名工作人員對南都記者表示。“其實我們只是牽頭單位”，國土部工作人員則對南都記者說，“具體登記工作仍需相關部門配合，比如房屋登記，就需要住建部門現有的大量信息。”
掛牌容易統一難，盡管不動產登記局上月已在國土部地籍管理司掛牌成立，但正如《法制日報》評論指出，要讓相關部門把長期行使的登記權及手中的登記信息徹底交出來，需頂層推動、地方配合，通過體制改革、行政問責破除部門利益。
施正文認為，《不動產登記條例》延期出臺，說明改革在進程中才能看到真正的難度，“實際上就是改革的決心，是不是真的壯士斷腕”。
民眾期待甚高，國土部級別不夠？
不動產登記好比給不動產上“戶口”。四川汶川大地震后，正是憑借地籍檔案，才讓廢墟找到主人，土地所有人的權利由此獲得承認和保護。
長期以來，我國不動產登記農林水土各管一攤，分散登記。居民買房，需分別跑住建和國土部門辦《房屋所有權證》和《國有土地使用證》，農民如果想承包土地、山林、魚塘、灘涂，要跑不下四個部門才能把證辦齊。
中國土地勘測規劃院研究員黃小虎指出，這一模式是計劃經濟的產物，當時主要為加強行政管理，保證計劃落實，有合理之處。
時過境遷，“多頭登記”如今弊端重重。登記程序、標準、依據不一，權利歸屬不明，導致權利面臨無法實現的風險。此外，不同登記部門職責不明，造成管轄沖突，協調困難，甚至相互扯皮，無人擔責。
《不動產登記條例》的出臺由此顯得緊迫。多地國土部門工作人員在接受南都記者采訪時表示，正在等待條例出臺，以此作為推進不動產統一登記工作的法律依據。
盡管有專家呼吁，不動產統一登記應回歸維系不動產交易秩序、維護不動產權利的本意，但不可否認，社會對此期待更高，包括推動步履維艱的官員財產公示和住房信息聯網。
施正文認為，不動產統一登記是“多種問題聚焦的地方”，將影響經濟、房價、廉政建設等最敏感的、深層次的利益問題，需更高層拿出決策，國土部僅僅是“操盤手”。
不動產登記工作部際聯席會議制度今年2月確立，3月召開首次會議，但此后至今未見召開第二次會議的公開報道。有觀點指出，召集人由國土部部長擔任“層級不夠”，當至少由國務院副總理擔任，才能破除部門各自為政的藩籬。
當前，國土部已給出時間表：用3年時間全面建立不動產統一登記制度，用4年時間運行統一的不動產登記信息管理基礎平臺，形成不動產統一登記體系。
《域外不動產登記制度比較研究》一書作者、北京大學房地產法研究中心主任樓建波對南都記者表示，從一種登記體系向另一種登記體系轉換時，國外往往規定一個較長的過渡期。
“香港規定了10年，英國從1925年直至上世紀90年代才把所有東西調過來”，樓建波指出，不動產統一登記制度的實施將對整個社會包括老百姓的生活產生特別大的影響，過渡期不妨長一些。
2013年3月14日
全國人大表決通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，提出建立不動產統一登記制度。
2013年3月28日
國辦發布關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知，規定2014年6月底前出臺不動產登記條例。
2013年11月20日
國務院常務會議第一次明確提出，由國土資源部負責指導監督全國不動產統一登記職責，將不動產登記職責統一到一個部門。
2014年2月24日
經國務院批復同意，由國土部牽頭九部門建立不動產登記工作部際聯席會議制度，國土部部長姜大明擔任召集人。
2014年5月14日
國土部部長姜大明主持召開第12次部長辦公會議，力爭6月底前將《不動產登記條例(送審稿)》報出，年內完成立法。
部際聯席會議制度
不動產登記四統一
今年5月8日，國土部已在地籍管理司加掛不動產登記局牌子。當前要做好省、市、縣的職責整合和機構設置工作，省級層面至少已有18省市啟動。
制定《不動產登記條例》及相關法律法規。《不動產登記條例》原定今年6月底前出臺，估計推遲至年內完成立法。國土部部署有關司局起草《不動產登記條例實施辦法》。
制定統一的表卡簿冊和證書等登記文書。加快農村地籍調查和農村土地確權登記頒證，與不動產統一登記做好銜接。
以全國土地登記信息動態監管查詢系統為基礎，建設不動產統一登記信息管理基礎平臺和查詢服務系統。
不動產登記職責轉移
住建部
●負責建設個人住房信息系統(承擔工作)
●協同國土資源部指導房屋登記工作(協助工作)
●不再承擔城鎮土地使用權有償轉讓和開發利用等職責(減少的職責)
農業部
●農村土地承包經營權納入不動產統一登記予以五年過渡期，過渡期內，農業部會同國土資源部等部門負責指導農村土地承包經營權的統一登記工作；過渡期后，改由國土資源部負責指導農村土地承包經營權登記工作(減少的職責)
國土部
●指導監督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產登記工作(增加的職責)
●會同有關部門起草不動產統一登記的法律法規草案。(增加的職責)
●建立不動產統一登記制度，制定不動產權屬爭議的調處政策。(增加的職責)
●推進不動產登記信息基礎平臺建設。(增加的職責)
國家林業局
●配合國土資源部開展重點國有林區 森林、林木、林地登記發證工作(由主導變配合)
●協同國土資源部指導地方林權登記等工作(協助工作)
國家海洋局
●協助國土資源部開展國務院批準項目用海、用島的海域使用權、無居民海島使用權的登記工作(協助工作)
●協助國土資源部指導地方實施海域、無居民海島使用權登記造冊等工作(協助工作)
立法焦點
1、登記機構為何“花落”國土部？
符合國際通行做法
中國社科院法學所民法研究室主任孫憲忠起草《不動產登記條例(專家建議稿)》時在解釋中提到，主要考慮國土和住建兩個部門，但住建部門以房產為基礎的登記，內容無法涵蓋其他不動產，土地是不動產的核心，由國土部門主管也符合國際上的通行做法。
孫憲忠等專家同時提出，為改變不動產登記向行政管理傾斜的現狀，應設立國務院直屬的不動產登記局(署)。
“希望不動產登記放在國土部門只是過渡，最終還要能實現法院登記”，中央財經大學教授陳華彬對南都記者提到，德國、奧地利、韓國等國的不動產登記機構都設在司法部門。
但北京大學房地產法研究中心主任樓建波對南都記者指出，許多國家已從法院登記走向行政登記，因為不動產登記難與管理、稅收等完全脫鉤。
2、官員信息是否當開放查詢？
確權與反腐并行不悖
正因被寄托反腐期待，不動產統一登記廣受關注。國土資源部地籍管理司有關負責人接受新華社專訪表示，反腐并非不動產統一登記的直接目的，雖然“客觀上可能多少有關聯”。
有專家強調，官員財產公示和基于物權公示的不動產信息查詢為兩套制度。孫憲忠指出，反腐要靠“陽光法案”，不動產登記無法承載反腐倡廉的政治功能，更不能為反腐破壞不動產登記規范的技術性。
“如果民法上的條例能起到反腐的作用，豈不更好？”同樣曾參與《物權法》起草的中國人民大學教授楊立新提出，不必回避不動產登記條例與反腐之間的關系，因為其一定會起到這樣的作用。
分析指出，不動產統一登記后，將提高核查官員財產的效率。中國人民大學商法研究所所長劉俊海認為，副處級以上級別公務員應開放公開查詢，以加強公眾監督。
3、住房信息聯網將一步到位？
地方阻力有待破除
去年6月是住建部提出完成500個城市住房信息聯網的時限，然而時隔一年，住房信息聯網仍步履維艱。
樓建波對南都記者指出，住房信息聯網之所以未如期實現，除技術問題、主觀抵觸等原因外，經費是一大因素。我國房屋登記從上世紀80年代初開始，進入新世紀后計算機方普及，要將近20年的紙質登記信息電子化，所需人力和費用不小，當前都需地方承擔。
不動產統一登記被視為住房信息聯網的“破局”，同時為征收房產稅鋪路。SO H O中國董事長潘石屹在微博中評論：“是好政策，如果今年實施，房價馬上會跌”。
但樓建波指出，沒有不動產統一登記，房產稅照樣可以征收，比如重慶和上海，聯網也照樣可以聯，比如住建部兩年前已完成40個主要城市聯網，區別在于這些信息在誰手里。
為減小阻力，打消地方疑慮，住建部去年與實現個人住房信息聯網的城市簽訂“數據采集和使用安全協議”，內容包括“查詢結果不作為法院判決和行政處罰依據”，此事的敏感性可窺一斑。
有分析指出，當前在住建部層面已難推動住房信息聯網，思路不能再局限于單一的房產登記，當整合不動產登記，由一個部門全盤指揮，破解各自為政下難以推動的局面。
