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2024年11月23日
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“樂和鄉村”建設的背景和緣起
長沙縣地處湖南長株潭“兩型社會”綜合配套改革試驗區核心地帶，是全國18 個改革開放典型地區之一。2013 年實現地區生產總值976 億元，完成財政總收入180 億元。在全國中小城市綜合實力百強排名中，位列第8 名；全國縣域經濟基本競爭力百強排名中位列第13 名。
隨著人均國民收入接近高收入線標準，長沙縣伴隨而來的是農民增收的難度越來越大、對民生建設的要求越來越高、基層事務的壓力越來越重。并且村級行政化趨勢日益增強、鄉村熟人社會組織架構逐漸消失，鄉村社會治理的壓力逐漸顯現。2013 年，經對此前三年全縣的信訪矛盾進行了統計分析顯示，信訪矛盾大致可以分為三大類：第一類因病、災等突發事件或家庭困難引起，占35.4%。第二類因各種鄰里或利益糾紛引起，占49.2%。第三類由涉法、涉訴或各種歷史原因產生的獨立訴求，占15.4%；而此類信訪矛盾又可分為合理與不合理訴求兩部分。其中，合理訴求部分可歸納到前兩類中，最后屬于不合理訴求的信訪僅占三年總量的8.1%。基于此，縣委確立了鄉村系統治理新思路，于去年年初啟動了村級治理工作，力求通過強化基層黨組織作用，充分發動群眾，實現“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交，就地化解”。
為拓展理論視野，2013 年3 月，縣委中心組舉辦社會建設專題講座，邀請了北京地球村主任廖曉義老師介紹重慶“樂和家園”建設經驗，講座結束后，縣委邀請廖曉義老師在長沙縣進行“樂和”鄉村治理模式的探索試驗，并將項目命名為“樂和鄉村”示范村建設。2013 年5 月長沙縣與北京地球村正式簽訂項目合作協議，在長沙縣開慧鎮葛家山村、金井鎮惠農村、春華鎮金鼎山村、福臨鎮金坑橋村、白沙鎮雙沖村開展“樂和鄉村”示范村建設試點工作；并力爭從2013 年5 月起至2016年5 月，用3 年時間將“樂和鄉村”經驗在全縣推廣；再通過5 年的努力，到2021 年基本建立起新型基層社會治理的新機制，為全面深入推進縣域改革發展營造更加和諧的社會基礎。
“樂和鄉村”建設的整體架構
“樂和鄉村”示范村建設，是通過遵循“黨委領導、政府主導、村民主體、社會參與”的總原則，引入北京地球村環境教育中心“樂和”理念，以建立村民小組（自然村）為基本單元的村民自治機制試點為總要求，搭建社會治理平臺、全面推行“三事分流”、改革項目投入機制、創新績效考核模式的總體思路，創新鄉村社會治理，激發縣域創造活力，引導基層政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動，實現國家治理在縣域層面的現代化。
主要做法
項目整體實施上，由北京地球村環境教育中心組建專職社工隊伍，提供核心技術支持；縣委成立“樂和鄉村”示范村建設領導小組，由縣委主要領導任組長，并在縣委宣傳部設置專門辦公室，負責項目實施協調。
1、成立社工站，提供技術支撐。各鎮黨委在示范村成立村級社工站，由鎮黨委副書記擔任站長，確保黨政社會工作力量下沉到村組。北京地球村環境教育中心向各村派駐3 名專業社工入駐社工站。村支部書記擔任副站長，為社工開展工作提供支持。駐村社工組長擔任執行副站長，具體負責社工站的日常工作，制定工作計劃，開展前期調研，宣導“樂和”理念，進行村民培訓。
2、建立樂和互助會，夯實自治基礎。樂和互助會是基于自然村（村民小組）的互助型、服務性、公益性群眾組織，其骨干是樂和代表，經由推舉和選舉結合而產生，積極、自愿為村級工作服務且不計報酬的村民。社工在充分調研、宣導基礎上，按照“成熟一個成立一個”原則（80%以上的村民認同“樂和”理念、有5-7 位樂和代表），因地制宜、自下而上地推動村民小組成立樂和互助會，推選出具有公共精神的樂和代表，建立樂和代表聯系農戶制度，構建起村民小組自治平臺。
3、召開聯席會，搭建共治平臺。聯席會是由村支兩委主導、樂和互助會為主體、社工組織等多方參與的共治平臺；定期由村支部書記召集，商議村社的公共事務；其程序由各方匯報、交流、討論、決議幾個環節組成。
4、推行“三事分流”，實現責任共擔。通過調查研究、實證分析、多方討論、反復論證，我們將涉農公共事務，根據其運行特點提出“三事清單”（大事、小事、私事），探索“三事分流”（大事政府辦、小事村社辦、私事自己辦）。但“三事分流”并非三事分離，只是通過公私、大小的分流方式明確基層政府、村支兩委、互助會、村民等各方責任，使之能夠各盡其職、分工協作。同時，對于涉農公共項目的實施，我們通過召開聯席會進行協商，讓村民自己決定“做什么、怎么做”。
5、探索投入機制改革，實現利益共享。投入機制改革是在“三事分流”的基礎上，按照責、權、利相對應的原則，對涉農公共資金投入方式做出相應改變，鼓勵和引導村民通過互助會自主管理、使用、籌集和監督公共資金。其實質就是讓互助會在承擔相應義務的前提下，賦予相應的財政資金使用權力，確保互助會、聯席會的職能得到充分發揮。這能充分調動村民參與公共事務的積極性，降低公共事務運行成本，提高公共資金的使用效率，實現基層政府、互助會、村民各擔其責、各執其權、各得其利。
6、復興鄉村優秀文化，培育公共精神。在各村建立樂和大院，為農村社區打造公共活動空間，進行學習培訓、活動組織、調解矛盾、議事決事，建立村規民約，復興鄉村文化。
初步成效
截止目前，我們在5 個示范村均建立了社工站，成立村民互助會34 個，選舉樂和代表240 名，發展樂和志愿者310 名，召開樂和代表會、樂和聯席會160 余次；組織開展樂和宣講會、國學講座、文藝晚會、夏令營等活動47 場，組織村民醫療知識、生態農業、手工技能等培訓共50 場，共修了17 口“樂和”塘，21 公里生態路。近一年時間，工作隊伍逐漸成熟，工作機制逐步建立，工作成效初步顯現。
1、建設型社工的注入帶動了鄉村骨干。北京地球村在我縣招募了13 名本地大學生，建立了一支農村專業社工隊伍，并吸收了17 名本土志愿者，進駐5 個示范村。社工們通過入戶調研、建立檔案、開展活動、動員宣講等活動帶動鄉村骨干，推動村民參與鄉村基層組織的修復和建設。截至目前，社工較為出色地承擔了職責，發揮了帶動村民的“蝴蝶效應”，為鄉村帶來新的活力。例如，他們效仿劉備顧山野，請老支書“出山”。彭景輝是雙沖村的老支書，離開村支記崗位后，很少過問村級事務。不過，他雖身在山野卻對村級建設很有見地。社工們經多次拜訪后，認為彭老支書是雙沖村最佳的“樂和代表”。于是，決定勸老支書出山為“樂和鄉村”建設出謀劃策、貢獻余熱。經過社工再三動員，老支書答應了終于出山。現在，彭景輝已經成為我縣“樂和鄉村”建設的鄉村骨干。
2、“一站兩會”的構建修復了鄉村社會組織。我們通過建立社工站、樂和互助會和聯席會，將原本分散、無序的村民組織成一個團結、有序的集體，村組的各類公共事務有了進行討論、協商、分工、合作的組織和方式，不僅為社會補了缺，更給基層政府減了負。更為重要的是，“一站兩會”平臺的建立與運行增強了村民們的歸屬感與責任感，激發了他們的集體意識與公共意識，激勵了他們主動走出來共同商量村組事務，實現了公共事務眾人管。例如，2013 年11 月，金坑橋寒婆屋組互助會組織村民簽署了“寒婆屋組水庫堤至黃絲沖路段生態路建設同意書”，達成以下決議：沿線路基路面由沿線受益戶維修、沿線雜草由受益戶處理；荒山、荒田、砍樹、菜沒補，田可調；生路投工自理，后期包括衛生打掃、維護打包，路段責任劃分到人；沿線不種菜。2014 年1 月，在金鼎山村龍顧組互助會成立現場會上，村民就一致決議要團結起來，保護好組上的環境衛生、綠化公共區域、豐富文娛生活。互助會一成立，就選出會長，樂和代表分派好聯系農戶，簽署了“樂和代表”承諾書，承諾定期組織村民進行公共勞動，并在當月內就把組織村民把公共區域垃圾清除，道路兩旁雜草集中清理，泥土砂石打掃干凈，整個龍顧組煥然一新。同時，建立長效機制，將公共區域衛生分配到戶。
3、“三事分流”的實行喚醒了村民責任。“三事分流”是進行社會治理的核心。在5 個試點村，我們正逐步將所有的鄉村事務進行梳理分類，屬于政府管的“大事”由村支兩委與鄉鎮負責，屬于村社公共事務的“小事”由互助會負責，屬于個人的“私事”由各家各戶自己負責。通過“三事分流”，減輕了村支兩委的工作負擔，增強了村民自行處理公共事務的能力，和諧了鄉村內部的社會關系。例如，2013 年10 月，雙沖村木魚神組公共設施建設過程中，選擇了外地價廉質優的砂石，這一做法引起了本地砂石供應商的不滿，他們糾集地方黑惡勢力公然阻工，互助會直接發動全組村民出面協調斗爭，在沒有村支兩委出面參與的情況下，問題得以迅速解決。2013 年11 月，雙沖村壩上屋組在修復河道時，需要砍除河道兩旁的樹木，一村民實施阻攔并要價一萬元，村民組長與其多次協調未果，河道修復工程面臨中斷。互助會樂和代表發動村民一起做工作，最后那戶村民愿意無償砍掉自家的樹，工程得以順利實施。
4、投入機制改革的探索激活了公共意識。通過探索投入機制改革，將村級涉農公共項目由自上而下的籌建過程變為自下而上的申報過程，讓互助會參與到的申報、實施、評估、后續監督等各個環節，并逐步將投標、雇工完成項目的模式轉變為村民根據自己的需要自行設計、修建和維護。由此，節約了項目的經費支出，提高了項目的修建效率，實現了和諧項目眾人建。例如，2013 年12 月，開慧鎮葛家山村羅家組召開樂和聯席會，決定按照每公里5 萬元的標準交給羅家組互助會修一條組級生態路，全過程由互助會與村民小組商量辦，村支兩委負責驗收。通過互助會的組織發動、“斤斤計較”、“吹毛求疵”，村民投工投勞，主動監督，不僅保證了生態路的質量，而且在投入沒有增加的情況下，只有兩公里指標的生態路硬是被羅家組修成了四公里的生態路。
5、通過人文關懷復蘇了鄉村文化。通過引進“親子共讀”道德講堂、學習傳統禮儀、念誦漢文化經典、開展各類文體活動等方式，來重新恢復鄉村“守望相助，親如家人”的人際往來，以此來推動鄉村文化的復蘇，逐步實現了鄉村文化眾人興。目前，在“樂和鄉村”試點村，鄉村文化成為了一道靚麗的風景。短短幾個月，互助會組織成立群眾文藝團隊5 個，組織村民開展文化活動20 余次，村民自編了小品、小戲等文藝節目21 個。2013 年6 月“雙搶”時節，金坑橋村棉花坡組黃新偉夫婦遭遇車禍，重傷入院，家中無其他勞動力，棉花坡組剛成立互助會，樂和代表就主動組織村民，無償幫助黃新偉家完成“雙搶”，在抗旱救災中，優先保障他家的田地灌溉用水。雙沖村3 個互助會在2013 年大旱中，組織村民科學合理調配資源，實現3 個村民小組無一禾苗旱死的抗旱救災效果。
長沙縣案例專家互動交流
張孝德：國家行政學院經濟學部教授、博士
牛見春：芬芳文化書院院長
李津逵：綜合開發研究院（中國·深圳）主任研究員、深圳城市化研究會副會長、
中國國際城市化發展戰略研究委員會戰略咨詢委員會副主任
彭 勇：中共長沙縣委常委、宣傳部長
廖曉義：北京地球村環境文化中心創辦人兼主任
張孝德：在今年過年后，我受廖曉義之邀，專門到長沙縣實地考察了“樂和鄉村”模式。在今天這樣一個特殊的會場，想談一個感受。上一個案例是大浪，這個案例是“樂和鄉村”，這兩件事是一件事。
這兩件事為我們打開了如何解決中國鄉村農民問題的新空間。我們傳統的思維認為農民的問題是農村、農民、農業的問題。在今天，農民的問題已經是兩個空間的問題，進城的農民怎么樣，留守的農民怎么辦，今天下午這兩個案例給新時代城鎮化過程中的中國的農民問題的解決打開了一個新的思考維度。
回到長沙縣的“樂和鄉村”模式，這個樂和模式為什么會出現呢？首先我們需要關注是長沙縣政府邀請的廖曉義老師。今天許多政府對社會組織忌諱漠深，竟然有這樣一個開明的政府，特邀社會組織工作者開展這個活動，而且效果非常好。
十三屆三中全會提出國家治理體系的建設，很多專家在進行頂層設計。如果構成國家生命體征的細胞不健康，這個國家能建成嗎？留在鄉村的還有20% 的農民，這個龐大的群體如何治理，這個案例至少給了我們一個答案。這個答案告訴我們鄉村的治理不是沒有出路，而是要反省我們的思路對了沒有。這個案例給我的觸動就是四兩撥千斤。接下來我想提幾個問題。第一，政府最大的改變是什么？第二，在原有的體制下，政府如何回應新治理模式的變化。第三，長沙縣案例有沒有可推廣性。
牛建春：鄉村的基層工作是中國現代化過程的重要組成部分。尤其是像長沙縣的樂和模式。當上訪、纏訪這些問題出現的時候，社會組織已經發生了重大問題。政府此時會將基層自治當成一種工具手段來運用，事實上自治問題也是中國現代化的一部分。如何在公共治理、文化自覺以及各種權利的協調問題上有更多的空間，這是政府應該考慮的。
我注意到樂和模式中有一個地方值得注意，他們已經發現在村支兩委的權力框架下難以作為。村小組的權力還沒有緊緊捆綁政府時，可以做點工作，于是他們從村小組和自然村開始做。這行為非常悲壯。我們在尋找黨和政府的權力邊界。樂和摸到了哪兒？村和組缺席，樂和可以進去做社會工作。
十八大提出美麗中國的主張，于是又有了現在美麗鄉村的主張。各省有指標，多少年要完成多少個村的美麗夢。其中有一條叫做把黨支部建到村小組，把鄉鎮政府派出的掛職干部派到自然村。我們的權力進一步向最基層的空間干預，這是民間社會難以有活力的原因。長沙縣的政府和黨組織能有這樣的魄力，我表示很大的敬佩。我也對廖老師的不懈努力深深地表示敬佩。
李津逵：最初彭真同志做調研，要建設村民委員會的時候，是要建在自然村。最后在簽發文件的時候變到了行政村。于是行政村變成了既是行政村，又是自治組織，這個悖論已經將近30 年。
彭勇：我覺得“樂和鄉村”項目對長沙縣的黨委政府最大的啟示和影響是思路的轉變，對社會由管理到治理、到建設的思路轉變。我們以前都是提社會管理創新。十八大以后，我們提出了社會建設。三中全會又提出了社會治理。基層黨委政府在思路上有一個重大的轉變，靠政府一家顯然是不夠的。黨中央對這個問題的認識非常清晰，不能光靠政府，而是要靠大家共同建設。在法律框架下，黨委、政府、社會組織以及每一個公民都參與進來。我們在這個指導精神下才專門邀請廖曉義老師參與到基層的社會治理當中。
依現有的制度框架，我們的理念制度本身沒有問題。執政黨的宗旨就是全心全意為人民服務，黨性和人民性從來都是統一的。有些基層干部指著媒體說你到底是為黨說話，還是為人民說話。這個理念是非常錯誤的。因為黨性和人民性本身就是統一的。我們的共產黨，除了人民的利益，沒有政黨的利益，我們的目標和宗旨就是全心全意為人民服務。但是，如何得到群眾的支持和理解、認可和買賬，讓其積極性得到發揮，是我們需要嚴肅考慮的問題。在“樂和鄉村”有一個樂和大院，其中有一條50 年代刷的毛主席語錄，上面寫的是我們一定要相信黨、相信群眾，離開這兩條，什么事也辦不成。這就是我們現在開展工作的指導思路。謝謝！
廖曉義：我們很幸運，能夠為政府主導的鄉村建設提供技術支持，這是我們給自己的定位。我感受到的長沙縣政府是16 個字，有膽有識、實事求是、政社一家、城鄉一體。我認為這就是未來中國城市化道路的具有可行性的探索。城市化不僅是經濟的比率，而且是社會、文化的綜合比率。什么叫有膽有識？有識就是你會明白基層社會的重建，或者是基于自然村組織的重建是久安之道，是中華體制之根。膽，就是你敢于把它建起來，也敢于把我們這樣的社會組織引進去。有膽有識，一樣不能少。什么是實事求是呢？按照概念來說，村支兩委是自治組織。事實是村黨委承擔了太多的行政任務，我們計算過是200 項以上的行政任務，而他們只有7、8 個人參與管理。過去的頂層設計是以生產隊為單位的自治組織，但自然村是沒有這樣的自治組織的，因此沒有處理公共事務的能力。意識到這樣的情況，就要實事求是，而不是根據概念來做事情，這點是非常可貴的。
第三是政社一家。就像彭勇部長說的，一家人就是站在一個立場上說話，政府和社會成為一體。最后是城鄉一體。我們能夠在長沙縣盡自己的綿薄之力，是因為其前提是它把保留美好的鄉村作為提高城市化品質的內在訴求，而且強調城市化的質量要包含鄉村質量。真的是遠見卓識。有這樣的地方政府，事情就有落地的希望。
剛剛張孝德老師提到它的推廣性問題。目前做的還是實驗階段，還需要牛建春老師這樣的專家給予指導。我想再下一步，長沙縣的工作還需要關注縣域治理，最后才能為國家治理提供符合中國國情的治國之道。
