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2024年11月24日
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備受詬病、由計劃經濟時代向市場經濟轉型期的特殊產物——養老金“雙軌制”也許很快就要畫上句號了。
“并軌方案已完成，包括前期各大部委如財政部、發改委等亦達成共識；也許還會進一步修改、論證，屆時再上報國務院。如無意外，并軌方案年內可以出臺。”4月10日，一位接近人力資源和社會保障部（下稱人社部）高層人士說。
今年全國“兩會”期間，政府工作報告明確提出“改革機關事業單位養老保險制度”，并將其列入2014年重點工作中。其實，養老保險“并軌”是個老話題了，早在2008年中國就推行過事業單位養老保險制度試點改革，但囿于各種原因，改革一拖再拖。
那么，此次改革真的能沖破利益藩籬，由“雙軌”變成“一軌”，實現“一個鍋”吃飯嗎？
并軌方案“玄機”
“雙軌制并軌后，企業與機關事業單位基本養老保險是一致的，主要差距體現在補充養老保險方面。”人社部社會保障研究所所長金維剛說。機關事業單位的補充養老保險即為職業年金。
而人社部副部長胡曉義曾表示，從五個方面推動機關事業單位養老保險“雙軌制”改革，一是統賬結合，二是實行單位和個人繳費，三是改革基本養老金計發辦法，四是改革基本養老金待遇調整辦法，五是建立職業年金。
實際上，現階段不難看出，并軌改革的“玄機”在于職業年金。上述接近人社部高層人士說，并軌改革后，在制度上，機關事業單位與企業的基本養老金是一樣的。如此，機關事業單位較改革之前的退休待遇有很大差距，意味著改革導致機關事業單位的待遇顯著下降，這顯然不可行。
于是，國家會對機關事業單位退休人群有一個過渡性政策安排——如建立職業年金作為補充養老保險。公務員、全額事業單位人員的職業年金資金來源由財政保障；差額撥款事業單位的解決方案或是“財政支出+單位自籌”。
“對于財政落后地區，中央可進行轉移支付，屆時的情況是全國統一實施養老金并軌改革，不再搞試點。”上述人士說。
有媒體報道稱，人社部已完成的養老金并軌方案之核心內容是根據公務員的現有工齡，經過計算補齊相應的養老保險和職業年金。在公務員養老金并軌方案出臺后，養老保險補齊的年限至少15年，需要補齊的社會養老保險和職業年金將形成龐大的支出，而目前公務員退休金全部由國家財政支出。
但是人社部社保中心副主任徐延君隨即回應稱，所謂“養老金按工齡補齊保險”僅是意見，尚無定論。
“養老保險改革的頂層設計尚在研究制定過程中，單獨推進某一項政策，都很難實施，要看方案如何定，如果需要其他部委會簽，則一并上報國務院，具體時間不好定。”上述接近人社部高層人士說，“但年內方案應該可以出臺。”
事實上，去年10月，人社部養老司召集7家國內外學術機構及專家召開頂層設計閉門會議，但是這些機構遞交的7套方案尚未公布。“人社部目前的并軌方案并未從中擇優選擇，或綜合其優點產生一套新方案，那7套方案只是作為參考。”上述接近人社部高層人士說。
牽一發動全身
始于上世紀90年代的養老金“雙軌制”并軌無疑是養老改革中最難啃的“硬骨頭”。
1992年，城鎮職工養老保險率先納入社保體系，而機關事業單位人員的養老金仍由國家財政和單位按退休前工資70%~90%的比例支付。這樣的“雙軌制”延續了20多年。
并軌改革涉及諸多具體操作技術細節問題。上述接近人社部高層人士說，比如，這關乎不同類型群體——改革前的保障與參與養老保全制度后，所出現的待遇差如何解決？包括事業單位進行分類制度改革，哪些事業單位由財政全額撥款？哪些是差額撥款？涉及單位繳費的，是由單位籌集還是財政補貼？
此外，還涉及養老保險繳費基數如何確定的問題。目前其基礎性工資占比較低，大部分都是補貼金，那么，改革后的退休金是以基本工資為計發基數，還是全額均未確定。
“并軌”后，機關事業單位需要拿出相應的職業年金，這些增加的錢由財政支出或企業自籌；但是另一方面，參保的人也要承擔一定的繳費比例，而對于從來沒有繳納過養老保險的機關事業單位工作人員來說，實際上就是降低了工資待遇，而這部分減少的錢又從哪兒補呢？那么，這又涉及工資分配的調整。
以一位月薪8000元的機關單位公務員為例，并軌后參保的話，單位需繳納工資的20％即1600元，個人按工資的8％需繳納640元；此外，還需繳納職業年金，這既可能完全由單位承擔，也可能是“單位＋個人繳費”，取決于并軌方案最終如何確定。
業界曾測算，機關事業單位并軌改革后，養老保險總費率或高達44%，如單位繳納的社會統籌費率20%，職業年金8%；個人繳納個人賬戶資金8%，職業年金8%。這些錢由誰出、怎么出，都是難題。
“如何從制度設計上取消養老保險‘雙軌制’，取決多項改革能否同步進行。”金維剛說。
在金維剛看來，從制度上根本解決社會反映強烈的“雙軌制”問題，要吸取過去機關事業單位養老保險制度改革試點陷入困境的教訓，今后應當對機關和事業單位同步實施養老保險制度改革，其中包括對養老金待遇計發辦法與調整機制進行改革。同時，通過建立職業年金制度和實行過渡性的配套措施，妥善處理改革之后退休的人員養老保障權益問題，促進改革順利實施。
按照上述接近人社保高層人士的話說，養老金“并軌”重在轉機制，并非降待遇。機關事業公務員已多年未加工資，繳費意味著工資減少；因此，決策層或考慮適當調升機關事業單位的工資，彌補其因個人繳費而增加的支出，維持改革前后職工的基本生活水平。
“如果配套改革不到位的話，很難真正推動并軌。應該是各項工作平滑推進，因為很多政策需要研究，特別是部門之間需要協調。”金維剛說。
2008年年初的那次改革就是因為“單兵突進”，配套制度未跟上，進展緩慢。當時國務院通過《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作，但至今無果。業界將試點無果原因歸結于事業單位人員擔心退休待遇降低而有抵觸情緒。
金維剛坦言并軌改革會增加財政負擔，一方面需要支付機關事業單位“老人”（退休人員）的養老金，一方面要為中人（在職人員）的參保繳費，不過，“中國整體財政收入可以保障這部分的支出。
