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2024年11月24日
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戶籍制度作為一項重要的人口管理和社會管理制度，備受歷朝歷代中央政府重視，其管控社會的高效功能被逐步發(fā)展和完善，影響至今。我國戶籍制度的功能是隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展不斷變化的。戶籍制度建立之初，體現(xiàn)的主要是證明公民身份，掌握戶口資料，維護社會治安等本原功能；后來發(fā)生異化，成為管控社會的“大工具”，是各種社會不平等現(xiàn)象的“總根源”。目前，隨著改革的逐步深化，戶籍制度的本身功能正不斷調(diào)整和完善，趨向適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要?！?/p>
重慶戶籍制度改革的背景
2009年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出，當前，要把重點放在加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上，把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，提高城市規(guī)劃水平，加強市政基礎設施建設，完善城市管理，全方位提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。在今年的政府工作報告中，溫家寶總理也強調(diào)：“要推進戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件。”這表明戶籍制度改革已被提上國家議事日程，并且指明了戶籍改革的方向。我市推進戶籍制度改革，是落實中央決策的具體體現(xiàn)。
直轄以來，我市常住人口城鎮(zhèn)化率從31%上升到51.6%；戶籍人口城市化率僅從19.5%上升到29%，兩者差距從11.5個百分點擴大到22.6個百分點。這種狀況，反映出我市城鄉(xiāng)二元構架并未實現(xiàn)本質(zhì)性的轉變，阻礙了城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代化進程，必須盡快加以改革和破解。
有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在各類國有、私營、外資等企業(yè)或機關、團體、事業(yè)單位中務工的40319名農(nóng)民工中，僅有22060人與用工單位簽訂了勞動合同，只占55%。此外，由用工單位為務工者購買了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險的只有11527人，占23%；由用工單位為務工者購買城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險或農(nóng)民工大病醫(yī)療保險的只有8765人，僅占17%。
今年1月，我市對重點區(qū)縣和行業(yè)的農(nóng)民工的基本情況和進城意愿進行了抽樣調(diào)查。調(diào)查顯示，2009年月平均收入在1000元以上的占66%，而2009年我市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為15749元、農(nóng)村居民人均純收入為4621元（該數(shù)據(jù)取自2010年重慶市政府工作報告），也就是說，絕大多數(shù)農(nóng)民工的收入水平高于農(nóng)村居民收入的平均數(shù)，相當一部分已經(jīng)達到甚至超過了一般城市居民的收入水平，這說明相當一部分農(nóng)民工已經(jīng)具備在城市生活的條件。在這樣的背景下，推進戶籍制度改革，成為縮小城鄉(xiāng)差距、加快城市化進程的重要途徑。
重慶戶籍制度改革的重大意義
推進戶籍制度改革，是重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的重要突破口，對于促進重慶經(jīng)濟社會發(fā)展，構建和諧社會具有十分重要的意義。
它有利于落實科學發(fā)展觀，進一步解決以人為本問題，促進社會和諧。以人為本是科學發(fā)展觀的核心。目前，戶籍制度沒有從根本上得到改革，仍然像一道無形的墻，決定著城市居民和農(nóng)村勞動力的不同身份。不同的身份決定了城鄉(xiāng)人口同工不同酬、同工不同時、同工不同權，附著在戶籍上的社會福利差異影響了社會公平。政府作為公共產(chǎn)品的提供者，有責任也有義務為社會的和諧發(fā)展提供給所有的公民公平的制度安排，創(chuàng)造讓所有人公平發(fā)揮其潛能的制度環(huán)境。推進戶籍制度改革，賦予有條件的農(nóng)民工城鎮(zhèn)居民身份，有利于突破城鄉(xiāng)身份障礙，實現(xiàn)同工同權，使農(nóng)民工享受到與城市居民同等的市民待遇，促進城鄉(xiāng)權益公平，惠及民生。
有利于促進城市人口集聚，加快城市化進程，促進城鄉(xiāng)一體發(fā)展。城市化，就本質(zhì)來說，是農(nóng)村人口不斷地向城市的轉移，轉變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^程。近代以來，世界各國都先后步入了城市化的快速發(fā)展時期。自改革開放以來，中國的城市化也迅速發(fā)展起來。然而，中國城市化發(fā)展依然滯后，已成為中國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，制約了中國工業(yè)化、現(xiàn)代化、市場化的進程，也不利于解決“三農(nóng)”問題，影響了全面推進小康社會和全面建設和諧社會的步伐。目前，我市城鎮(zhèn)戶籍人口比重較低，城鎮(zhèn)戶籍人口比率與常住人口比率存在近20個百分點的差距。推進戶籍制度改革，將有條件的城鎮(zhèn)常住人口變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍人口，是順勢而為的具體實踐，是農(nóng)民工錯位身份的理性回歸，有利于集聚城市人口，形成城鄉(xiāng)一體的經(jīng)濟社會發(fā)展格局。
有利于擴大內(nèi)需，拉動消費，轉變經(jīng)濟增長方式。目前近千萬農(nóng)村人口在城市打工，處于流動狀態(tài)。然而，由于他們不具備城市永久居民身份，長期處于“候鳥”狀態(tài)，奔走于城鄉(xiāng)之間，工作長期不穩(wěn)定，其消費行為并沒有城市化。經(jīng)濟學的終身收入假說指出，人們在消費時，通常是按照其穩(wěn)定的或終身可得的收入作為其預算約束。如果工作不穩(wěn)定，其儲蓄傾向就高。所以，在城市短期消費滯留的人口不愿將其收入過度地用于即期消費。除日常生活開支外，他們往往將所得收入悉數(shù)以儲蓄的方式予以保留，然后適時實行資金回歸大轉移。據(jù)統(tǒng)計，目前城市居民消費水平是農(nóng)村居民的2.77倍，這對消費市場的進一步啟動無疑是不利的。近年國內(nèi)市場疲軟已經(jīng)表明，鄉(xiāng)村購買力疲軟是造成城市現(xiàn)有生產(chǎn)能力過剩的重要原因之一，拉動市場總寄希望于幾億城市人口是不行的。農(nóng)民進城改變身份之后，無疑將有效增加城市消費，真正形成以消費拉動經(jīng)濟發(fā)展的新格局，促進經(jīng)濟增長方式轉變。
有利于繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村生產(chǎn)力提升。戶籍對農(nóng)民流動的約束，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)村剩余勞動力的增加，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模日益向細小化方向發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也呈現(xiàn)高土地生產(chǎn)率和低勞動生產(chǎn)率緊密結合的現(xiàn)象。這種經(jīng)營規(guī)模小、土地分散的狀況不改變，無法引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素，使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)。重慶農(nóng)村人多地少，生產(chǎn)方式粗放，資源利用效率低，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。推進戶籍制度改革，引導有條件的農(nóng)民工轉戶進城，將擴大農(nóng)村人均耕地面積，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化水平，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進農(nóng)民收入增長。
有利于找到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗新的突破口，推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革率先突破。國家批準我市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，寄希望于重慶在重點領域取得突破。戶籍制度改革涉及到社會管理、體制制度的方方面面，既能“牽一發(fā)而動全身”，也能“一通百通，一招激活，全盤皆活”。結合我市經(jīng)濟、社會發(fā)展實際，把戶籍制度改革作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的突破口，將在全國起到先導性、示范性作用。
重慶戶籍制度改革的總體思路和制度設計
戶籍制度改革牽一發(fā)而動全身，是一個邊論證、邊實踐、邊完善的過程，為確保改革成效，必須進行科學設計，統(tǒng)籌考慮。
重慶戶籍制度改革的總體思路概括起來就是“三分”：一是把握各類人群特點，分群體實施，重點推動符合條件的農(nóng)民工、特別是新生代農(nóng)民工轉戶進城；二是規(guī)范設定準入標準，分梯次轉移，促進人口在主城區(qū)、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)合理分布；三是總體設計改革方案，分階段推進，按2011年和2020年兩個階段逐步實現(xiàn)重慶戶籍制度改革的目標。
以結合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實際，經(jīng)過認真調(diào)研、精心設計，在充分考慮社會承載力和轉戶農(nóng)民意愿的基礎上，防止損害農(nóng)民利益、防止農(nóng)民流離失所、防止出現(xiàn)城市貧民窟，以制度創(chuàng)新釋放生產(chǎn)力，以財富增量消化改革成本，最終富裕群眾、改善民生。一是統(tǒng)籌規(guī)劃。總體設計，明確階段性改革目標、分區(qū)域制定改革規(guī)劃、分級設置準入標準，建立完善各類群體轉戶進城的制度通道，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍制度一體化。二是自愿有償。充分尊重農(nóng)民轉戶意愿，依法辦理，有償退地，完善社會保障，確保進城后實際生活水平不降低。三是積極穩(wěn)妥。堅持循序漸進，充分考慮政府的承受力和城鎮(zhèn)資源承載力，分類分階段有序推進，防止損害農(nóng)民利益，防止農(nóng)民流離失所，防止出現(xiàn)城市貧民窟現(xiàn)象。四是綜合配套。強化制度設計,通過改革創(chuàng)造資源增量，以市場手段將資源增量變?yōu)樨敻?，以財富增量推動實現(xiàn)改革目標。五是促進發(fā)展。著力消除人口自由流動障礙，激活城鄉(xiāng)各類要素，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
重慶戶籍制度改革的制度設計。按照充分保障農(nóng)民利益和充分考慮城鎮(zhèn)承受能力的原則，針對農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”，為農(nóng)民轉戶進城設計了一套完整的政策體系，概括起來就是“335”，即：3年過渡、3項保留和5項納入，確保轉戶居民與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。
所謂3年過渡，是指對農(nóng)村居民轉戶后承包地、宅基地的處置，設定了3年過渡期，允許轉戶農(nóng)民最長3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權及收益權，避免農(nóng)民轉戶急轉身，使轉戶居民能盡快適應城鎮(zhèn)生活。
所謂3項保留，一是農(nóng)村居民轉戶后，可以繼續(xù)保留林地的使用權。二是保留計劃生育政策，農(nóng)轉非人員在享受城鎮(zhèn)居民社會保障和福利待遇后五年內(nèi)，繼續(xù)執(zhí)行原戶籍地生育政策，享受農(nóng)村計生獎勵扶助及特別扶助政策。三是保留農(nóng)村各項補貼，農(nóng)民目前享受的農(nóng)村種糧直補、農(nóng)機具補貼等與土地相結合的惠農(nóng)政策，在農(nóng)民自愿退出承包地經(jīng)營權之前繼續(xù)保留。
所謂５項納入，是指農(nóng)村居民轉戶后，可享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療政策，實現(xiàn)轉戶進城后“五件衣服”一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，真正體現(xiàn)“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。
重慶戶籍制度改革的突破與創(chuàng)新
重慶戶籍改革政策設計在以下幾個方面實現(xiàn)了創(chuàng)新突破。
配套制度體系的創(chuàng)新突破：我市戶籍制度改革與其他省市相比，最大的區(qū)別在于擺脫了“就戶籍改戶籍”的思路，配套設計了土地、社保、教育、衛(wèi)生等10個方面的政策，形成了系統(tǒng)的配套制度體系，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度之間的有效銜接，保證農(nóng)民轉戶的平穩(wěn)過渡。
戶籍準入條件的創(chuàng)新突破：一是允許租房落戶，為多年在城鎮(zhèn)務工經(jīng)商而沒有能力購房的農(nóng)民工轉戶進城創(chuàng)造了條件。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶全面放開，可就近就地轉戶，暢通了戶籍轉移通道。三是放寬了購房入戶條件和投資興辦實業(yè)入戶條件，購房入戶取消了房屋面積和文化程度的限制，投資入戶的納稅額度降低了50%。四是對夫妻投靠、年老投靠分別取消了結婚時間和年齡限制，充分體現(xiàn)了以人為本的原則。通過上述制度設計，我市將成為全國城鎮(zhèn)戶籍準入條件最寬松的城市之一，有利于加快推進我市城市化的進程。
土地制度設計的創(chuàng)新突破：一是實現(xiàn)了有償退地，與現(xiàn)行無償退地的轉戶政策相比，增強了轉戶吸引力。二是設置了3年退地過渡期，體現(xiàn)了對現(xiàn)有《農(nóng)村土地承包法》關于“轉入設區(qū)的市應退出承包地”規(guī)定的突破，但又沒有違背其立法初衷，保護了農(nóng)民利益。三是農(nóng)村土地資源得以有效盤活，特別是農(nóng)村資源、建設用地指標等城鄉(xiāng)要素流動將會釋放出大量能量，可極大地推動我市經(jīng)濟發(fā)展。這些創(chuàng)新突破在全國都具有先行示范意義。
養(yǎng)老保險制度設計的創(chuàng)新突破：一是允許退出承包地和宅基地的轉戶居民參照征地農(nóng)轉非人員參加養(yǎng)老保險，提高了轉戶居民的保障水平，是戶籍改革社會保障制度設計的最大創(chuàng)新。二是將已征用地未轉非人員、大中型水利水電工程淹沒失地農(nóng)民、不規(guī)范征地失地農(nóng)民納入了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，解決了數(shù)十萬人的歷史遺留問題，是我市解決民生問題的重要舉措。
加快推進戶籍制度改革是一項光榮而艱巨的歷史任務，全市上下要在市委市政府的領導下，以廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點，集中力量，引導農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)有序轉移，逐步縮小附著在戶籍上的城鄉(xiāng)差異，最終形成科學有序的人口城鎮(zhèn)化機制，全面促進“五個重慶”和內(nèi)陸開放高地建設，全面助推經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，力爭對全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展和構建和諧社會起到積極的示范性作用。
?。ㄗ髡叻謩e為重慶市發(fā)展改革委員會主任、重慶市公安局局長）
