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2024年11月24日
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中國改革開放以來思想解放的實用主義態度解決了一些問題，但也保留了許多“死角”，關于“壯大集體經濟”這一被奉行多年的政治主張，便是其中一個“死角”。對發展集體經濟的反省，在少數干部和一些學者中間早已有之。如今，在烏坎村事件以后，更多的反思已然在更大的范圍里發生了，這個話題也才浮出水面。這也許是中國思想解放的特點。關于集體經濟，我認為，我們有三方面問題需要一一回答。
作者簡介：
黨國英，中國社會科學院農村發展研究所研究員，現任宏觀室室主任；城市化委員會專家委員。多年來從事農業經濟學研究，專長于農村制度變遷問題研究。
主要代表作有：《中國農村社會權威結構變遷與農村穩定》、《關于社會穩定的一個理論及其在農村分析中的應用》、《關于社會沖突的一個假說及其實證分析》、《村民自治是民主政治的起點嗎？》等。
傳統集體經濟在現實中究竟遇到什么麻煩？
農村（土地）集體經濟制度的本質可以概括為：將公益性資產、盈利性資產與房地資產一并置于不穩定的“共同共有產權結構”之下。我特別強調“不穩定”，因為大部分歷史時期是“社區共同共有”，“社區”的邊界也不穩定，是政府管不了或者是不管的。有的歷史時期是“國民共同共有”，就是大家所有，不能退出。比如說58年大躍進，現在在有些情況下拆房、國家征地是不付等價的，也類似于“國民共同共有”，所以是相當不穩定的共同共有產權結構。核心是社區公權或國家公權對“出資人”的權利的侵害。集體產權制度就是這么一個東西。歐美國家是不存在這個情況的。
這個制度破壞了幾個社會公理：
第一，效率公理：出資人對應受益人。誰掏錢誰受益，可是盈利性資產本身適合“按份共有產權結構”或私人產權，而不應該搞一個共同共有。公益性資產適合共同共有產權結構，其中包括“社區共同共有產權結構”或“國民共同共有政治結構”。這是沒有問題的，本身現在就是共同共有產權結構。這又牽扯到下一個問題，就是平等公理。
第二，平等公理：居民對應受益人。我不是出資人，只要我住在這個地方就要享受公共利益，這也是一個公理。實際情況是，外來務工人員是不是能夠享受本社區的一些公共利益？比如說河南來的民工住在深圳大浪社區，一般來說是可以享受的。因為公益性資產要形成一個排他性的消費圈很困難，是攔不住外來人口的，但是也有這種情況，比如說，體育活動場所不讓外人去使用，當然這個排斥的成分很高。這個平等公理大體上是存在的，但是也有問題。
第三，政治公理：居者有其屋。底線住房資產適合“國民共同共有產權結構”。這一點一定和文明的程度有關系，會隨著政治文明的演化發生變化。
第四，一般的住房資產和底線的住房資產。一般的住房資產要適應效率公理，也是出資人對應受益人。
以上講到的集體經濟制度這幾個基本公理，第一、三、四都有問題，二也有問題。當一個社會的基本制度違反公理，問題就大了。
對于中國傳統集體經濟的特點，我認為有四個方面：第一，資產由一個社區的成員共同所有，成員因退出社區時不能將資產量化分割后帶走，使成員事實上沒有退出權。第二，社區共有資產不僅包括了經濟學所定義的“公共物品”，更包括了經濟學所定義的“私人物品”。以上兩點是傳統集體經濟最關鍵的特征。第三，社區共有資產的處分事實上掌握在社區領導人手里，社區領導人的產生或由上一級政府任命，或由社區成員選舉產生。第四，在傳統集體經濟的產權結構中，公共事務與私人事務交織在一起；屬于私人物品的經營性資產所產生的收益通常會被用來支付社區公共需求。
傳統集體經濟在一定歷史時期有其政治上的優越性。在革命政權建立之初，傳統集體經濟因其對經濟資源的直接控制，有利于初生革命政權在財力困頓條件下動員物質資源維護政權穩定。在計劃經濟條件下，傳統集體經濟有利于集中最主要的物資，實現全社會關鍵物資的統一分配。但傳統集體經濟的弊端十分明顯。
傳統集體經濟到底有什么危害？
傳統集體經濟的弊端主要表現在以下方面。
（一）負和博弈
公地制度的博弈特點是：全國的土地實際使用者，面對少數的公地使用監督者來侵占公地，產生掠奪公地的競爭。
在一些農村，周邊的土地如果都是公地，大家要想辦法侵占。因此，除了國家侵占私人利益，私人土地在使用的時候反過來也會侵占公地。這是我們國家普遍的現象，最突出的特征是樓頂加蓋違章建筑，以及農民蓋的握手樓。外國人對此很不理解。可是，當大量的土地實際使用者面對少數人構成的監管者的時候，保護土地是非常困難的。因此在我們國家，侵占公地是司空見慣的事情，這是我們國家的一個特點。這的確和西方國家相反。一些歐美國家是有公地，但如果仔細問，他們會告訴你這塊公地的所有權不歸政府，歸某一個私人所有，起碼英國有這個情況，比如，一個公園，大家要去游覽沒有問題，其實它不是政府所有，甚至當下的養護都屬于私人，但是用于公益。
如果產權不清晰，大家都是強占，我把它叫做負和博弈。像美國早期，政府要賣地，劃分地按照有水的地還是可種莊稼的地，如果是有水面的地就便宜，怎么辦？于是，法官、見證人、當事人三方站到一起，按照法律上的定義，去拍照、去證實什么叫做能種莊稼的地，然后三方一起簽署文件，一平方土地多少美元就買走了。因為當時印第安人還沒有建立起產權制度，一旦私人產權建立起來后，美國在這方面的問題就開始存在了。因此，多元所有的土地制度的博弈特點是：全國土地實際占有者彼此之間是監督者，公共部門成為仲裁者。這兩種博弈完全是不一樣的。這就注定要出問題。
（二）國家土地管理行為扭曲
我們實踐著“世界上最嚴格的土地用途監管”制度，其實是多重失效。在剛才的博弈格局下，監管的成分太高，土地公權職能無法獨立。
什么叫做公共利益？借用一部電視劇中的話：你為人民服務，我也是人民啊，你就要為我服務。這是丈母娘對當了官的女婿說的。類似的場景在生活中很多。公共利益，我認為不應該理解成私人利益的集合，要理解成私人之間交往過程中所產生的公共性的問題或者是外部性的問題，找到合理的處置辦法。公共利益文化其實是外部性的問題，不是私人利益的集合。我們干脆把私人利益的表達也置于公權的框架之下，公共利益和私人利益搞不清楚，這是我們國家的特點。
要行使公權的時候，私人利益就起來了。比如說：我們國家奉行一戶一宅，這個制度是非常可怕的。政府可以保證一戶一宅嗎？我們以為是天經地義的，但要一戶一宅，意味著蓋房子的宅基地自己要購買，公家是不能提供的。歐美國家哪個敢說每家都要有房子，我給你地？政治公益講的是實在窮得沒辦法了，給窮人蓋樓房。政府給窮人蓋的樓房一般是80平米左右，環境特別優美。其他的中產階層要住，是要掏錢買的，怎么能一戶一宅呢？現在珠三角地區就在搞這個。如果實現一戶一宅，真正的公共利益是沒法保障的，這是非常荒唐的事情。
此外，還會造成土地利用效益低，土地規劃失靈，產生畸形人口布局，城市建成區人口密度低，平均經濟密度顯著低于邊際經濟密度；劣質農地不易轉化為優質建設用地。
像佛山，每畝地產出的經濟效益和全國水平差不多，有可能超過40%的開發強度，農村的建設用地浪費很大。佛山的工商用地和城市用地所產生的GDP和全國平均水平差不多。全國一畝地產出的經濟效益大概平均水平是50萬元，還有一個概念是邊際產出，新增的城市建成區的一畝地的邊際產出是200萬元，這是進步。反過來說，過去浪費太大，因為我們顯著地高于平均數。我們城市建成區的GDP大概是日本的八分之一左右。因為我們國家算150億畝國土，大概三分之一適合人類居住，如果以150億畝作為基數，我們的人口密度是比較低的，如果以其中的三分之一作為基數，我們的人口密度和荷蘭差不多，荷蘭的國家不大，我們完全有能力在荷蘭走一遍，看看荷蘭的老百姓是怎么住的，而中國的老百姓又是怎么住的。在歐美國家，除了少數窮人，一般的居民都是獨棟連排，老城也有三四層、四五層的，一個門洞上去有可能是幾家。簡單來說，根本不存在一些人所說的中國沒有土地，所以，中國人就該住握手樓、幾十層的塔樓。深圳也是如此。我們的居民區一般官方規劃是把居民區列入房地產，把居民區的居住密度壓在25%以下，我和一些搞規劃的人探討過，我們能不能提到35%？如果是35%就很不一樣了，一下子就把居民的居住密度降下來了。未來中國能不能做到4億個家庭，其中三分之一是專業農民，三分之二是城市化人口，3億家庭住城市，2億家庭能不能有獨棟房子？如果沒有，那就是失敗。大體來說，實現這一目標在全國都不存在問題。
（三）公權不當干預私權
在傳統集體經濟系統中，公權按科層制的集權原則或少數服從多數的票決原則直接處置資產，例如，農民土地承包權不僅在官方的政策表述中被看作農民的財產權，更在經濟分析中被看作“私人物品”，但在法律規定中，也在實踐中，常常由公權處置。法律規定，村民的三分之二表決通過，就可以變更所有人的土地承包權。這種私權自由受公權干預的現實，是引起農村社會沖突的重要原因之一。在珠三角地區就發生過愿意拆遷的“大部分”農戶毆打“釘子戶”的事情。
（四）擴大“社區成員權合理性無解”難題
社區公共品的分配限于社區成員。在公共品數量較少時，人們不會對社區成員做嚴格的資格甄別，原因在于公共品有其效果的“外溢性”；在更大的區域里，如果不同社區的公共服務水平差別不大，人們對不同社區成員的流動更不會計較。社區成員的資格如何確定，其合理性事實上是“無解”的；一定的文化狀態，也會對資格的認定發生影響。但是，一旦在社區成員間分配的不只是公共品，例如珠三角地區廣泛存在的社區分紅，一個社區的成員就一定會計較本社區成員的數量變化。珠三角等地常見的外嫁女保留成員權、復轉軍人與大學生回遷農村戶口、市民身份回歸農民身份等等問題，至今在困擾各地的地方政府。一個外國經濟學家很難理解這種中國“特色”。
（五）分配關系扭曲
公共品分配與私人物品分配交織在一起，既造成了私人物品分配的平均主義，又破壞了公共品分配的普惠原則，產生了分配的“雙重扭曲”。因為受經營性資產處置慣例的影響，社區原住民通常反對將來自集體資產的收益作為公共品分配給社區居住的外來人口，破壞了公共品分配的普惠性原則；又因為集體資產被當作社區公共品產生的源頭，以至在分紅時以社員身份為對象進行，不顧及社員對資產的關心與負責程度，產生了平均主義的低效率。在農村經濟發達地區，我們看到總有集體社員反對外來人口享受社區的公共品，造成社區公共生活的封閉性和本地原住民與外來人口之間的裂痕。這是令地方政府傷透腦筋的難題。
（六）分紅剛性
傳統集體經濟的公權擴展結構造成廣泛的“無責任負債”現象。在比較成熟的市場經濟條件下，多個自然人組成的按份共有的有限責任債權結構、個體戶與民間借貸者構成的無限責任債權結構，均是成本與收益對稱的結構，不容易發生過度負債情形。但傳統集體經濟體制將成員的資產完全掌握以后，會產生“分紅剛性”，村干部借此獲得集體成員的“合法性認同”。這種分紅剛性所產生的壓力，是當前集體經濟負債的基本原因。
（七）內部人控制或家族控制
傳統集體經濟存在一種“內部人控制”自增強機制，產生顯性的和隱性的兩種監督成本。如同一切組織都存在“內部人控制”現象一樣，傳統集體經濟也不例外，且更勝一籌。在一個社區范圍里對公共品很難產生過度需求，這是公共品的外溢性決定的。但因傳統集體經濟包含了對私人物品的控制，所謂權力的“含金量”很大，內部人控制的激勵作用也相應增大。集體經濟越是強大，這種內部人控制的激勵作用也越大。在傳統集體經濟越是強大的社區，家族控制公權運作的特征越是明顯，最突出地反映了內部人控制的自增強機制。社區通常存在的監督會發生成本，因對內部人控制的無奈，社區成員消極作為也是一種成本，可稱隱性成本。
（八）明星村的額外激勵不可持續
傳統集體經濟的“明星”注定是極少數。那些“明星”集體經濟的領導人通常需要來自社會（或上級）的額外激勵，而額外激勵存在的前提是“明星”集體經濟數量不能太多。如果全社會集體經濟都能達到“明星”水平，額外激勵不復存在，“明星”也就必然暗淡下去。這是一個“學明星”（如“農業學大寨”）的二律背反。遺憾的是，人們通常不懂這個道理。我們政府為普及傳統集體經濟“明星”的經驗耗費了大量行政資源，甚至到現在也執迷不悟，很是令人痛惜。
（九）增加社會政治改革的難度
使戶籍改革復雜化。怕分紅或怕不分紅，國家無法建立基本的人戶統一的人口登記制度。一個國家其實是需要人口登記的，美國因為歷史的原因，有些人在教堂里面有出生記錄就管用，中國歷史上文官制度比較長，國家有一套人口登記制度。現在最大的問題是，人在甲地，戶口登記在乙地。盡管他是社區成員，我們由于怕分紅，所以不給人登記。另外，有些人走了以后，為什么不把人口登記變成居住地呢，也是因為怕不分紅，所以不愿意走。對于我們國家來說，重大的基礎管理問題要解決人戶統一，現在居然解決不了。這不光是農民工的問題，還有城市人的問題，比如說西安的戶口登記，人在北京住，戶口轉不了。
中國成為一個無社區的社會。社區是建立在熟人社會基礎上的、無失德風險的公務合作群體。而集體經濟制度為失德提供激勵。很多人認為歐美人相互冷冰冰的，其實根本不是這樣。在熟人社會的基礎上人和人非常友好，經常搞PARTY、搞野外燒烤。只要在社區合法地買房，不出三天就有鄰居給你送東西。跨出熟人社會一般是強制性的，要有公共準則，要守法，納稅必須要強制。但是在熟人社會，大家會自覺遵守一些公共準則，遵守習俗。比如，你自己的汽車不能壓你自己的花園，為什么？假定鄰居要賣房，買房的看到自己鄰居這樣的行為，花園讓汽車隨便壓，就不會買房，房主認為受到傷害，所以你的車不能壓你自己的花園。要解決這個問題就需要一個群體，這個群體叫做社區，不是街區。
從這個角度看，我們當然是無社區的社會，因為我們到處都是公共的問題，不允許私人利益。從法理上講，資產都是公家的，沒有私產。都要遵守強制性的規則，同時地產的實際占有者又想辦法去侵占，所以中國的農村就到處是違章建筑。相比之下，蘇格蘭的房子和中國農民的土坯房子差不多，但是干凈、整潔，沒有一絲一毫的違章建筑，成為世界著名的風景。
使民主政治改革難以推進。自由先于民主！小公權才能放進籠子里。自由的問題沒有解決，民主要推進非常困難。把中國的產權制度要放在美國，美國的民主立馬失靈。總書記說要把權力放進籠子里，這個籠子一定不能做得太大，籠子做大了就不牢靠了。監督成本太高，我們要把公權做小，才有可能做一個小籠子，才能牢靠，結實。產權改革不到位，民主政治就難弄。一定要公權壓縮，經濟事物另外搞。
（十）置農業以危險境地
因農業的市場運行成本高，導致：農產品沒有競爭優勢，國家支農成本高，先進的農業技術路線難以采用。
目前，全國除了水產、花卉、一部分水果在全世界有競爭性，其它農產品基本上沒有競爭力。珠三角去年很多大米是走私進來的。河北的一個副縣長曾經告訴我：河北某縣現在農民已經不種小麥了，只種一季玉米，因為農民算來算去種一季玉米最劃算，種兩季不劃算。這不能怪農民，農民有農民的盤算。為什么？中國農業灌溉的技術路線很復雜，一是中國的氣侯不如歐美好，西歐雖然靠北，但是海洋性氣候，不是太冷，不至于長不了莊稼，長一季莊稼，下的雨沒有問題。而我們呢，不是澇災就是干旱，干旱災害比澇災對農業的傷害更大。并且通過調研，我們發現，旱作農業在我們國家是可以采用的，為什么我們不大力推進旱作農業要搞灌溉農業呢？重要的一個原因是，集體經濟制度和灌溉農業容易配合。
河北出現的情況是因為那個縣里農民自主性比較高，一家農民放棄，最后在市場的影響下大家都不種小麥了，反過來形成壓力，要搞旱做農業，這樣農業成本就降下來了，因為灌溉農業的成本非常高，其中重要的不是水的問題，還有環境的問題，其中包括灌溉本身要勞作的時間，農民三分之一的時間用在放水。我們還做過一些研究，如果現有的技術路線不變化，按照WTO的準則維持開放，主要糧食自給大概維持在80%左右，30%的幾大糧食品種要靠進口。有些人認為，進口美國的糧食相當于進口美國的水和美國的土地。我不大贊成，因為雖然位卑而未感忘于國。我們國家很多方面是相當脆弱的，我們要呵護國家的轉型，在產權改革沒有到位、中產階級沒有形成的情況下，貿然普遍地推進民主政治改革，是會出大問題的。
如果農業成本降下來，我們保持90%的自給率是有必要的。再過50年降到60%也沒關系，但是現在，支農成本中央號稱是3萬億元。歐盟20多個國家幾乎沒增加，只是800億美元。但是我們的灌溉，真就和農業有關系，我們要找到確切的數據，將真正用于農業的財政資金搞明白。今年中國農業有可能豐收，因為今年不太旱，澇對農業的傷害不是太大。但是今年國際市場糧價降低，國內如果糧價也降低的話，明年的播種面積就有麻煩。有可能撂荒土地要增加，邊際土地不能被種植。
如何走出傳統集體經濟困局？
（一）解放思想，更新觀念
過去倡導解放思想多年，在理論上對傳統集體經濟的認識沒有突破。筆者認為，需要在理論上澄清的有三個方面。
第一，要分清土地資產公共性與私人性兩種屬性，公共性問題通常需要公權處置，但私權的維護要靠權利的自由行使；公權應盡量避免干預私權行使。
公共性問題由其使用的所謂“外部性”引起，例如農地被不合理地用作了建設用地，或建設了有污染的工廠等等，這類問題一般可以靠政府與社區規劃及用途管制來解決。而土地的私人屬性則決定了土地的使用者應該有獨立的處置權，不能靠“少數服從多數”這類公共事務處理原則來處置土地。例如農民的承包地征收這件事，不論征地是不是與公共利益有關，開發商或政府都應該和土地承包者一對一地談判，絕不能由多數人的決策替代少數人的意志。即使是因公共利益征地，在發生異議的情況下，法院也要針對農戶走法律程序，不能依多數人的態度對少數人直接采取法律行動。
私人領域和公共領域的邊界如何劃分才好？的確，這個問題不解決，說私人領域保持自由，公共領域發展民主，就是一句空話。這個在實踐中確實不容易把握。當今世界，就是發達國家也不敢說把這件事能處理好。抽象定義好給，一件事情只要按照私人事務處理時不對公共利益發生影響，就屬于私人領域的事情；相反，則屬于公共領域的事情。好多事情對公共利益的影響性質及其程度，往往有不同判斷，但大體還會有一個共識。拿土地來說，其使用會有公共性，所以要有規劃和用途管制；但土地的交易一般不會影響用途，因為所有權（或承包權）變化以后，新的權利主體也可服從規劃和用途管制。所以類似征地行為一般不要用少數服從多數原則強制不愿意交易的權利主體。烏坎村事件給我們的理論啟示是，在一定層次和一定歷史時期，自由的價值甚于民主的價值；充分尊重農民的權利，特別是農民的土地財產權，讓他們在私人事務中享有充分的自由，應是超越其他的首要任務。時任國務院總理溫家寶曾在廣東關于尊重農民土地財產權的講話，與中共十七屆三中全會作出的土地制度改革決策一脈相承，全黨全社會應予充分重視。尊重農民土地財產權不是要搞私有化，只要落實農民土地承包關系長久不變就夠了。
第二，要區別集體經濟與集體產權，不能在二者之間劃等號。
集體產權在法理上也可被稱為“社區共同共有產權”。這種產權形式自古以來就存在，例如，社區道路、社區宗教設施、基于宗法關系的祭祖設施、社區公學、社區公地（通常以低租金租給上去窮人）等等。這種集體產權，通常只涉及社區的公共生活，與社區的平等和秩序有關，而與社區農戶的經濟活動無關，所以，它不能等同于集體經濟。
集體經濟在歷史上很少見。符合本文前述四個特征的傳統集體經濟更少見。19世紀有空想共產主義者做過一些實驗，很不成功。目前在以色列有存在多年的集體經濟，但它與以色列處于戰爭狀態有關，且效率相對不高，特別對年輕人缺乏吸引力。大規模的集體經濟在二次世界大戰以后出現在社會主義國家，但嚴格意義上的集體經濟應該存在于北朝鮮。中國目前的農村集體經濟已經有了較大變化。
從理論上說，集體產權有其存在的根據，甚至可以說它會伴隨人類社會永久存在。但集體經濟則完全不同，它只是一定歷史時期的政治產物。我們需要集體產權，但不需要集體經濟。集體產權具有合理性，并不等于集體經濟具有合理性，這個新理念需要樹立起來。
第三，要正確認識公有制內涵。
筆者贊成社會主義社會的產權結構應包括公有制，甚至可以說公有制應占主導地位。農村集體經濟資產主要是土地。筆者主張在土地產權關系上要重新認識“公有制”的內涵。其一，國家對公共性極強的土地可以實行國民共同共有，建立土地的國家所有制。我國70%以上的國土不能直接成為企業和個人從事經營性活動資源，而只是一般公共資源，可以實行國家所有制。其二，國家對其他土地的使用進行用途管制和規劃約束，用稅收杠桿對其“公共性”導致的成本和收益進行調節，也是土地公有制的實現形式，而不必對這些土地直接建立國家所有制。通常，這些土地的使用需要利用市場關系，其所有權制度可實行按份共有或社區共同共有。其三，公有土地的使用權也可以“物權化”，成為公民的財產，例如農民的土地承包權可以通過“長久不變”政策成為農民的土地財產權。國家要像保護類似農民的私人存款一樣去保護他們的土地財產權。
按照這個思路，土地公有制其實無處不在，只是公有的形式不同而已。在這個理念基礎上安排土地制度改革，我們將會擺脫很多束縛，建立起城鄉統一的土地市場，提高土地資源的配置效率，為建立適度土地密集型農業、提高我國農業競爭力創造制度基礎。
（二）樹立全新的所有權觀念
解決傳統集體經濟問題的根本出路，是徹底與目前這種集體經濟切割開來，在適當范圍里保留集體產權，樹立全新的公有制為主導的觀念。
廣東在農村集體經濟體制改革中有重要實際意義的兩個步驟。第一步是建立股份社。股份社的建立雖然沒有根本解決傳統集體經濟問題，但通過股份的量化固化，為新的改革奠定了一種技術基礎。第二步是順德、南海等地先后開展的“政社分開”改革。筆者以為，這項改革的意義重大。政社分開以后，前述“集體產權”繼續保留，由村委會或社區居委會行使管理權，主要解決公共服務問題。股份社管理與社區公共管理分開，股東大會或股東代表大會行使股份社的管理，前述公權與私權交織一起的弊端就有條件克服。股份社相對獨立，和社區公共服務的關系更加清楚，為進一步深化改革創造了條件。
（三）更深入的改革要做下面幾件事
第一，對集體產權（社區共同共有）要視不同情況，或者完善管理，或者過渡為國民共同共有產權。在農業區，可以保留集體產權，但應僅僅限于公共性資產，用于公共服務，并且要向所有居民開放。在城市，考慮到公共品的規模效益利用，可以將集體產權過渡為國民共同共有產權。地方政府可以將集體公共性資產收歸政府，同時全部承擔公共服務責任。
第二，發展私人物品（對應經營性資產）的按份共有產權，如發展農民專業合作組織等。
第三，對現有股份社，要進行徹底改革，由目前仍具有社區共同共有產權特征的組織，改造為按份共有產權組織。改造的主要辦法是適度開放農戶股權交易，建立股份社的自由進退機制。
第四，通過清產還債的辦法，解決村級經濟的債務問題。對于沒有足夠現金流還債的村社，可以拍賣經營性資產還債。拍賣所得不足以還債的村級經濟組織，可以按破產處理。
以上改革需要一整套細致的操作辦法，本文不展開討論。
