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2024年11月24日
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中共十八大通過的改革“決定”，讓農(nóng)民權(quán)益再次成為熱點(diǎn)。“決定”中的“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”條文，激發(fā)了很多從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)角度出發(fā)的討論。那么，從法律角度看，中國農(nóng)民究竟享有哪些權(quán)益？在土地增值收益的分配中，提高農(nóng)民收益的法理依據(jù)是什么？
中國農(nóng)民依法享有的“用益物權(quán)”得不到充分尊重
應(yīng)當(dāng)說，“決定”的上述表述具有很強(qiáng)的針對性和現(xiàn)實(shí)性。實(shí)踐中，在土地增值收益分配時(shí)，農(nóng)民的個(gè)人利益總是被忽視。比如，安徽省的統(tǒng)計(jì)表明，近幾年來農(nóng)民從被征用土地獲得的補(bǔ)償費(fèi)用，僅為政府通過“招拍掛”賣出土地收入總額的5%左右。在現(xiàn)實(shí)“土地財(cái)政”下，政府拿大頭，開發(fā)商拿小頭，農(nóng)民幾乎是零頭。正因?yàn)槿绱耍r(nóng)村與農(nóng)民問題日益嚴(yán)峻。目前我國維穩(wěn)案件中，農(nóng)村群體性糾紛占了大頭，而這些糾紛中土地糾紛又是多數(shù)，最首要的更是征地所引發(fā)的爭議。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國全社會維穩(wěn)費(fèi)用中，60%用在了土地糾紛引發(fā)的群體案件上。
矛盾如此尖銳的一個(gè)核心原因，是農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)沒有真正得到尊重和保護(hù)。中國《物權(quán)法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為“用益物權(quán)”。在法律上，“用益物權(quán)”是物權(quán)的一種，是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的權(quán)利。
土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，意味著農(nóng)民對集體土地享有占有、使用、收益的排他性權(quán)利，而且此權(quán)利并不因土地所有權(quán)人即集體的變更而喪失。這意味著，實(shí)施承包的集體土地實(shí)際上有兩個(gè)主體共同擁有控制權(quán)，一是集體（農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織），擁有所有權(quán)；一是承包經(jīng)營者，擁有用益物權(quán)，且這一權(quán)利具有相對獨(dú)立性。當(dāng)政府對上述土地實(shí)施征收時(shí)，須同時(shí)征收所有權(quán)和用益物權(quán)，這樣才能收獲完整的所有權(quán)包括處置權(quán)。因此，政府不僅應(yīng)向集體（農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織）支付土地所有權(quán)的對價(jià)，還應(yīng)向承包經(jīng)營者支付土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)的對價(jià)。而現(xiàn)實(shí)中，土地征收過程常常忽略農(nóng)民擁有的后一種權(quán)利。可見，建立向土地使用權(quán)傾斜的利益分配機(jī)制、提高農(nóng)民個(gè)人收益，擁有充分的法律基礎(chǔ)。
新華社記者在2013年12月20日發(fā)布了一條消息：“農(nóng)地入市破冰，農(nóng)民分享地錢”。深圳寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)占地面積1.45萬平方米的原農(nóng)村集體用地，以底價(jià)1.16億元成交，鳳凰社區(qū)與市政府按30%對70%的比例分享這筆出讓款，并將無償獲得占該項(xiàng)目總建筑面積20%的配套物業(yè)。報(bào)道并沒說明農(nóng)民最終獲得了多少分配數(shù)字，但出讓款的三成另加20%配套物業(yè)，無疑讓農(nóng)民個(gè)人分享不菲。
中國農(nóng)民還應(yīng)享有“身份權(quán)”、“發(fā)展權(quán)”和“集體成員權(quán)”
如果說從“用益物權(quán)”的角度，我們可以解釋要不要提高農(nóng)民收益的“定性”問題，那么接下來我們討論的農(nóng)民的“身份權(quán)”與未來 “發(fā)展權(quán)”，就是關(guān)乎保障多少、提高多少的“定量”問題。
在這一命題下，我不禁想起中國的兩個(gè)村莊。一個(gè)是青年學(xué)者熊培云在其著作《一個(gè)村莊里的中國》中提到的小堡村。作者在書中說，“故鄉(xiāng)在淪陷”，一個(gè)標(biāo)志性事件是，樹販子里應(yīng)外合，在光天化日之下將小堡村最后一課古樹連根刨起，扔下2000元人民幣攜樹一走了之。作者感嘆，失去古樹的故鄉(xiāng)仿佛也失去了歷史與文化的傳承。作家梁鴻談及其《出梁莊記》一書時(shí)也同樣表達(dá)道：“農(nóng)村都有庭院，有一口井，有一棵樹，這是我們自身的文化樣態(tài)，和土地相關(guān)聯(lián)。”
在風(fēng)起云涌的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，在對農(nóng)民補(bǔ)償時(shí)，我們可能關(guān)注有形的房、有形的地、有形的樹和井。但對這有形的房、地、樹和井所承載的無形的故土、故鄉(xiāng)、鄉(xiāng)情、文化乃至于根，卻缺乏重視。在中國，農(nóng)民不是一個(gè)“職業(yè)”，而是一種“身份”，有了這個(gè)身份便有地，有了地便有房有樹有糧食，而有房有樹有糧食便有了生存與保障、有了繁衍與生活。這就是值得我們特別需要關(guān)注的農(nóng)民的“身份權(quán)”。
另一個(gè)村莊，叫作小崗村。這個(gè)村子35年前的大包干為中國農(nóng)村改革殺開了一條血路。而在今年的小崗村，46歲的農(nóng)民韓慶紅手持“先期交出土地決定書”、“領(lǐng)取提存物通知書”，卻至今不愿去領(lǐng)取10萬元補(bǔ)償金，因?yàn)樗J(rèn)為只要領(lǐng)了、花了，政府便不會再管他了，他對自己的未來生活充滿迷茫。經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾說，土地是財(cái)富之母，勞動是財(cái)富之父。韓慶紅們未來已無地，更不可能在土地上勞動，何來財(cái)富？而另謀生計(jì)，缺少一技之長的他們卻前景堪憂。如果小堡村的例子說的是對“過去”的“補(bǔ)償”，主題詞是“身份權(quán)”；那么小崗村的例子說的則是對“未來”的“保障”，核心是“發(fā)展權(quán)”，正可謂“過去補(bǔ)不夠，未來無保障”。
現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的用途給予補(bǔ)償”，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，征農(nóng)民一畝地，只需賠償農(nóng)民區(qū)區(qū)數(shù)萬元。國務(wù)院法制辦主任宋大涵曾表示，上述“法定補(bǔ)償辦法存在缺陷，標(biāo)準(zhǔn)偏低且規(guī)定過死，被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)保障不足”。
2012年12月27日，十一屆全國人大常委會第三十次會議分組審議了《土地管理法》修正案草案。在這次提交審議的草案中，將其明確修改為：“征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序，給予公平補(bǔ)償”。這一修正案刪除了按土地原有用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限的規(guī)定，意味著土地年產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關(guān)系及土地對農(nóng)民的就業(yè)和社會保障功能等，有可能被記入到補(bǔ)償金額中，也即農(nóng)民的“身份權(quán)”和“發(fā)展權(quán)”將得到承認(rèn)和尊重。我們期待著這一修改盡早通過并實(shí)施。
農(nóng)民個(gè)人除了在土地征收過程中介入國家、集體間的收益分配外，還有一個(gè)重要權(quán)利，那就是作為集體的成員，以“成員權(quán)”從集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展中分享利益、分配收益。正可謂“大河有水小河滿”。然而在現(xiàn)實(shí)中，集體組織產(chǎn)權(quán)不明、治理不清、管理混亂，常常造成農(nóng)民無法實(shí)現(xiàn)相應(yīng)權(quán)益。
十八大“決定”為此也有“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利”的表述。要保障這一權(quán)利，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建集體組織的法律主體，如構(gòu)建股份合作社，使“共同共有”向“按份共有”過渡。“按份共有”可以使產(chǎn)權(quán)相對明晰，管理趨于規(guī)范，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民變股東、資產(chǎn)變股權(quán)”，農(nóng)民既可以長期持有集體股權(quán)，也可以有償退出集體股權(quán)。其二，可以充分借鑒股份公司的法人治理，完善集體法律主體的治理結(jié)構(gòu)。另外，管理制度應(yīng)當(dāng)公開。例如，在上海郊區(qū)的江橋鎮(zhèn)太平村，村集體經(jīng)濟(jì)組織的公開規(guī)范制度就寫的很明確：村里的事，要讓村民知曉、讓村民做主、讓村民監(jiān)督、讓新村民參與、讓全體村民滿意。
保障農(nóng)民權(quán)益需要配套改革
要實(shí)現(xiàn)土地增值，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，需要實(shí)施配套改革，完善配套法制。
一要規(guī)范流轉(zhuǎn)市場。早在十七屆三中全會閉幕后第二天的2008年10月13日，成都市聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所便率先掛牌；一天之后，安徽省鳳陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心也宣告成立。現(xiàn)在流轉(zhuǎn)市場的功能已日益顯現(xiàn)。如都江堰天馬鎮(zhèn)金陵二組的村民，曾在汶川地震的災(zāi)后重建中，把土地整理中結(jié)余出來的一幅林盤地，放到成都市的這個(gè)流轉(zhuǎn)市場掛牌拍賣，最后以每畝44.2萬元的價(jià)格將其40年的使用權(quán)出讓給成都一家養(yǎng)老企業(yè)，一下子籌得村莊重建資本1300萬元。北京大學(xué)周其仁教授當(dāng)時(shí)用了“石破天驚”一詞來表達(dá)這一制度性的突破。
目前此類公開市場如雨后春筍不斷誕生。在此過程中，首先是主體規(guī)范，要對農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)，同時(shí)要對合格受讓者特別是工商企業(yè)進(jìn)行資格確認(rèn)。其次是規(guī)則規(guī)范，要制定公開、公平、公正的市場交易規(guī)則，特別是評估定價(jià)規(guī)則是其中的關(guān)鍵。
二要為處于合同弱勢一方的農(nóng)民個(gè)人提供專業(yè)、充分的法律服務(wù)，促使其以法律思維與法律方式開展工作及經(jīng)營。十八大“決定”提出“普遍建立法律顧問制度”正是此意。
三要加強(qiáng)社會保障。如前所述，農(nóng)民這一概念帶有極強(qiáng)的“身份權(quán)”色彩，必須加大土地流轉(zhuǎn)后的社會保障力度，方能使這一政策切實(shí)落地、這一法律真正執(zhí)行。2011年7月《社會保障法》應(yīng)得到全面實(shí)施，而成都等地探索的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)則值得充分借鑒。
四要推進(jìn)戶籍改革。十八大“決定”提出“加快戶籍制度改革”、“逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”，無疑將對推進(jìn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、讓廣大農(nóng)民分享現(xiàn)代化成果發(fā)揮實(shí)質(zhì)性積極作用。
