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2024年11月24日
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本期顧問(wèn)：胡存智
身份：國(guó)土資源部黨組成員、副部長(zhǎng)，中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)副主任。
研究方向：在國(guó)土資源部長(zhǎng)期從事國(guó)土資源調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃、地籍、土地利用、土地經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的研究和管理工作，目前主要負(fù)責(zé)政策法規(guī)、地籍管理、土地利用管理工作。對(duì)國(guó)土資源的科學(xué)利用有很深邃的眼光，對(duì)我國(guó)國(guó)土資源政策以及對(duì)土地科學(xué)利用、綠色利用都有深入研究。
土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化
提問(wèn)1：在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化是兩個(gè)經(jīng)常會(huì)用到的指標(biāo)。從我國(guó)目前的城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r看，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。對(duì)這一現(xiàn)象您怎么看？
胡存智：從世界城市發(fā)展的一般規(guī)律來(lái)看，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化是正常現(xiàn)象。比如在上個(gè)世紀(jì)的美國(guó)就是如此，甚至一度出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度高出17%—18%。韓國(guó)、日本等國(guó)家也出現(xiàn)過(guò)這樣的現(xiàn)象。
我國(guó)目前的土地城鎮(zhèn)化也是快于人口城鎮(zhèn)化的。從1990年到2000年的十年時(shí)間里，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍，從2000年到2010年的數(shù)據(jù)看，仍延續(xù)了這一趨勢(shì)，數(shù)字變成了1.85倍。
我國(guó)出現(xiàn)的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，與我國(guó)目前的“半城市化”現(xiàn)象不無(wú)關(guān)系。我國(guó)有兩億多農(nóng)民從農(nóng)村出來(lái)進(jìn)入城市工作和生活，雖然被統(tǒng)計(jì)到城鎮(zhèn)常住人口中，但他們因?yàn)闆](méi)有城鎮(zhèn)戶籍，享受不到與城市居民同等的公共服務(wù)和福利待遇。雖然這部分人進(jìn)城了，但是他們的用地情況并不充分。
提問(wèn)2：土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化二者之間的比值在多少比較合適？我國(guó)的情況如何？
胡存智：土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度稍微提前，這是無(wú)可非議的，但是兩者之間的差異過(guò)大過(guò)小都不太合適。一般來(lái)說(shuō)將土地城鎮(zhèn)化的速度與人口城鎮(zhèn)化速度進(jìn)行比值計(jì)算，公認(rèn)的彈性系數(shù)是1.12左右。如果低于這個(gè)數(shù)字，說(shuō)明太擁擠了，人口城鎮(zhèn)化跟得太緊；如果高于這個(gè)數(shù)字，就顯示用地比較粗放，城市擴(kuò)張得太快。
從現(xiàn)在的情況來(lái)看，我國(guó)的這一彈性系數(shù)高出正常值，因此要下功夫來(lái)提高城鎮(zhèn)土地利用效率。要扭轉(zhuǎn)土地城鎮(zhèn)化過(guò)快的趨勢(shì)，主要應(yīng)做好兩個(gè)方面的工作：一是提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，加快人口城鎮(zhèn)化的速度。第二要控制城市建設(shè)用地過(guò)快的擴(kuò)張，使土地城鎮(zhèn)化的速度有所下降。
當(dāng)然，我們要采取的措施不是簡(jiǎn)單地將目前已經(jīng)擴(kuò)張出去的土地退出來(lái)，而是要把已經(jīng)進(jìn)城的人口安頓好，同時(shí)進(jìn)一步發(fā)揮城市集聚人口的作用，將人口的素質(zhì)提升上來(lái)。我們要加快讓各類(lèi)人口進(jìn)城定居，包括使農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員成為常住人口，不要總是流動(dòng)。同時(shí)，要使農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員逐步享受到城市居民應(yīng)有的保障和福利。特別是要解除戶口上的限制條件，讓進(jìn)城人員應(yīng)該享受的福利待遇與戶籍相對(duì)脫離，消除或取消對(duì)外來(lái)人員入戶的限制，切實(shí)增進(jìn)城市定居人口的歸屬感。這些需要逐項(xiàng)地落實(shí)，不能太著急。
針對(duì)一些地方政府片面追求城鎮(zhèn)化規(guī)模而忽視質(zhì)量的現(xiàn)象，我們要推動(dòng)土地財(cái)政逐步從一次性出讓收入向稅收方向過(guò)渡。從全國(guó)的情況來(lái)看，土地直接稅收已有比較大的增長(zhǎng)，到2012年已經(jīng)達(dá)到了1萬(wàn)億元左右。逐步培養(yǎng)穩(wěn)定稅源，形成新的稅收土地財(cái)政，可以作為今后考慮的重要方向。
提問(wèn)3：在減緩?fù)恋爻擎?zhèn)化的速度方面，我們應(yīng)采取哪些相應(yīng)的措施？
胡存智：對(duì)于減緩?fù)恋爻擎?zhèn)化的速度，我們可以采取以下措施：
第一，按照城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)制定城市用地規(guī)模極限，并以人均用地面積考量和制約城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張速度。城市規(guī)模的控制和引導(dǎo)是比較困難的，但是對(duì)于人均用地標(biāo)準(zhǔn)的掌握和控制比較容易，要通過(guò)人均用地引導(dǎo)和控制城市的對(duì)外擴(kuò)張速度。
第二，對(duì)不同類(lèi)型的城鎮(zhèn)實(shí)行差別化的用地政策。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)等需要優(yōu)化的城市，要減少土地的增量，使其擴(kuò)張降速。為了保持這些城市的繼續(xù)發(fā)展，給予一定用地流量保障發(fā)展。也就是說(shuō)，新增建設(shè)用地的同時(shí)，要使一些原先使用不合理、布局錯(cuò)亂的建設(shè)用地和城市布局得到調(diào)整和優(yōu)化。但前提是建設(shè)用地不要過(guò)快地增加。對(duì)于重點(diǎn)發(fā)展的城市群、國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，可適當(dāng)加大新增建設(shè)用地的供給，使之在集聚人口的同時(shí)，得到適度的發(fā)展。
第三，劃定城市擴(kuò)展邊界，優(yōu)化城市布局。根據(jù)現(xiàn)狀我們可以規(guī)劃出新的發(fā)展用地，在新的發(fā)展用地外圍設(shè)置擴(kuò)展邊界，這樣在規(guī)定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行有條件的建設(shè)，讓城市的發(fā)展不超出擴(kuò)展邊界，從而使城鎮(zhèn)的規(guī)模不過(guò)快地向外無(wú)序擴(kuò)張。
最后，建立節(jié)約集約的用地標(biāo)準(zhǔn)和制度，總結(jié)并推廣節(jié)約集約用地技術(shù)、模式，提高城鎮(zhèn)土地利用的水平。
