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2024年11月23日
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12月12日至13日，深受各界關(guān)注的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在京召開(kāi)。
會(huì)議提出了推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的六大任務(wù)，即：一、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；二、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率；三、建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制；四、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)；五、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平；六、加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理。
這六大任務(wù)傳遞出哪些信號(hào)？我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的前景如何？又面臨怎樣的機(jī)遇和挑戰(zhàn)？本刊特邀中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)專家一一解讀。
蔡繼明
身份：清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)研究中心主任，
中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)專家委員
任務(wù)1：推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
原文摘要：推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。要發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力。全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序。
農(nóng)民進(jìn)城：就業(yè)轉(zhuǎn)變與身份轉(zhuǎn)變
截止2012年底我國(guó)按常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率是52.57%，而按戶籍人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率只有35.29%，二者相差17個(gè)百分點(diǎn)，這就是說(shuō)，有2億多從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)的人口雖然被計(jì)算在城鎮(zhèn)人口中但沒(méi)有完全享受城市居民的福利和待遇。如果按照實(shí)際市民化程度計(jì)算，即對(duì)農(nóng)民工的市民化程度打五折，我國(guó)真實(shí)的城鎮(zhèn)化率大概只有42%左右，不僅遠(yuǎn)低于官方公布的數(shù)據(jù)，而且遠(yuǎn)低于世界平均水平以及和我國(guó)發(fā)展程度相當(dāng)國(guó)家的水平，更低于日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的水平。所以，中央才特別強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，當(dāng)前的主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工落戶問(wèn)題。
顯然，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的人口長(zhǎng)時(shí)間保留農(nóng)民工的身份，處于一種“半城市化”的狀態(tài)，不僅對(duì)我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中勞動(dòng)力的長(zhǎng)期有效供給產(chǎn)生負(fù)面影響，如民工荒的常態(tài)化、熟練勞動(dòng)力的短缺以及專業(yè)技術(shù)工人就業(yè)不穩(wěn)定等，而且會(huì)在原有的城鄉(xiāng)二元機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上造成城市中城鎮(zhèn)戶籍人口與非城鎮(zhèn)戶籍人口新的“二元結(jié)構(gòu)”。 同時(shí)由于大量農(nóng)民工不能真正實(shí)現(xiàn)市民化，他們的有效需求也會(huì)受到壓抑，從而難以大幅度 提高國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求，阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。
不僅如此，由于這些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民長(zhǎng)期與農(nóng)村土地保留著割不斷的聯(lián)系，也不利于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。如果及時(shí)將進(jìn)城農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，使他們?cè)诔鞘邪簿訕?lè)業(yè)，一方面會(huì)擴(kuò)大務(wù)農(nóng)家庭的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，另一方面會(huì)使農(nóng)村建設(shè)用地特別是宅基地相應(yīng)減少。近年來(lái)我國(guó)隨著城市化進(jìn)程加快和城市空間高速擴(kuò)展，農(nóng)村建設(shè)用地不但沒(méi)有下降反而增加，主要原因就是沒(méi)有解決好進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的落戶問(wèn)題，他們把在城市掙的錢又帶回到農(nóng)村建房子。這樣城鄉(xiāng)兩頭擠占耕地，我國(guó)的18億畝耕地紅線和糧食安全的底線就很難保住了。
城市化進(jìn)程包括兩個(gè)轉(zhuǎn)變，一是農(nóng)民的就業(yè)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，二是農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。我?guó)目前2.6億農(nóng)民工絕大部分只是實(shí)現(xiàn)了就業(yè)的轉(zhuǎn)變，由于沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍，也就不能完全實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，不能享受城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)和社會(huì)保障。所以，我不贊成簡(jiǎn)單地取消農(nóng)民工這個(gè)概念：農(nóng)民工并非是一個(gè)主觀的歧視性概念，而是一個(gè)現(xiàn)階段恰如其分地反映進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民真實(shí)社會(huì)屬性的概念。當(dāng)務(wù)之急不是取消農(nóng)民工概念，而是轉(zhuǎn)變農(nóng)民工身份——由農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛?br /> 要實(shí)現(xiàn)上述雙重轉(zhuǎn)變，不僅需要消除就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、社會(huì)保障的體制制度障礙，而且需要農(nóng)民工提升自身素質(zhì)，以便能夠進(jìn)入更多行業(yè)和更高級(jí)的崗位，而不是簡(jiǎn)單地從事臟亂差、危險(xiǎn)、拼體力的工作。農(nóng)民工要融入城市生活、享受城市文明，自身的教育水平和文明素質(zhì)也有待提高，和城市居民融為一體也需要一個(gè)過(guò)程。
中小企業(yè)能更多吸納農(nóng)民就業(yè)
就業(yè)是民生之本。加快城市化進(jìn)程，就業(yè)是關(guān)鍵：農(nóng)民只有首先實(shí)現(xiàn)就業(yè)的轉(zhuǎn)變才談得上身份的轉(zhuǎn)變。按照全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，到2020年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%，每年還要有一千萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城，7年就有7千萬(wàn)農(nóng)民工。我國(guó)每年計(jì)劃新增的就業(yè)崗位大都面向的是城鎮(zhèn)戶籍人口，而近年來(lái)我國(guó)每年僅畢業(yè)的大學(xué)生就六七百萬(wàn)人，還有從部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)的軍人，就業(yè)壓力很大，為此必須大力發(fā)展中小企業(yè)。
中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)成本低，就業(yè)門檻低，通常是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。目前我國(guó)新增就業(yè)崗位的80%是由民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)提供的，國(guó)企吸納就業(yè)的 人數(shù)很有限。國(guó)家在財(cái)政稅收和產(chǎn)業(yè)政策等相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)該更多地向中小企業(yè)傾斜。
另一方面，由于大城市、特大城市有比較發(fā)達(dá)的第二、第三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)多，就業(yè)機(jī)會(huì)也多，城市基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，公共服務(wù)水平較高，農(nóng)民工進(jìn)城，首選的自然是這些特大城市和大中城市。當(dāng)務(wù)之急是放開(kāi)這些大中城市和特大城市的戶籍限制，降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的門檻，讓外來(lái)人口與本地人口一樣在住房、醫(yī)療、教育等方面享受同等待遇，逐步縮小城市常住人口與戶籍人口之間的缺口。
優(yōu)先發(fā)展大城市，特別要強(qiáng)調(diào)城市群的發(fā)展，在大城市周邊聚集起星羅棋布的小城市和鎮(zhèn)。隨著城鐵、動(dòng)車、高速公路等交通設(shè)施的興起，方圓一二百公里甚至三四百公里半小時(shí)能到達(dá)的經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的中小城市都有很大的發(fā)展空間。
不宜籠統(tǒng)地提發(fā)展小城鎮(zhèn)。要在19000多個(gè)建制鎮(zhèn)中重點(diǎn)發(fā)展2000多個(gè)縣所在的城關(guān)鎮(zhèn)，偏遠(yuǎn)的小鎮(zhèn)若沒(méi)有特色產(chǎn)業(yè)、獨(dú)特的自然風(fēng)光、文化歷史遺產(chǎn)等，就不具備承擔(dān)人口轉(zhuǎn)移的功能。
是否轉(zhuǎn)為市民應(yīng)尊重農(nóng)民意愿
按照規(guī)劃，到2020年我國(guó)要有1億農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。過(guò)去三年我們每年才轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口800萬(wàn)人，今后7年意味著每年要轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口1100多萬(wàn)人，與前三年相比，轉(zhuǎn)移任務(wù)更加艱巨。所以，要分批分類有序轉(zhuǎn)移，讓條件成熟的先轉(zhuǎn)移，比如在城市有穩(wěn)定就業(yè)崗位、工作一定年限、有納稅記錄等。
雖然農(nóng)民進(jìn)城大都是自愿的，但也不排除個(gè)別地方政府看中了分散居住的農(nóng)民的宅基地，以新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造為名，以城鎮(zhèn)戶口為誘餌，誘使或強(qiáng)迫農(nóng)民上樓。在城鄉(xiāng)公共服務(wù)基本達(dá)到均等化的地方，農(nóng)民權(quán)衡利弊：出于對(duì)農(nóng)村生活的偏愛(ài)和對(duì)農(nóng)村土地的留戀，不一定愿意進(jìn)城。農(nóng)民是否愿意上樓，是否愿意轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢瑧?yīng)該允許農(nóng)民自行做出選擇。
胡存智
身份：國(guó)土資源部黨組成員、副部長(zhǎng)，
中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)副主任
任務(wù)2：提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率
原文摘要：提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數(shù)量，也包括質(zhì)量。按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地，切實(shí)保護(hù)耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。按照守住底線、試點(diǎn)先行的原則穩(wěn)步推進(jìn)土地制度改革。
建立節(jié)約集約用地制度
我國(guó)城鎮(zhèn)化的地從哪來(lái)？中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率”。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)土地人口承載和產(chǎn)出效率比較低，同時(shí)農(nóng)村建設(shè)用地出現(xiàn)了大量閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象。因此要通過(guò)建立節(jié)約集約用地制度來(lái)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，使我們的土地資源在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過(guò)程中給予更大支撐。
目前我們將重點(diǎn)開(kāi)展五方面工作：對(duì)建設(shè)用地要“控總量、減增量、盤存量、保流量”，加大存量建設(shè)用地供應(yīng)，減少新增建設(shè)用地；多措并舉促進(jìn)節(jié)約集約用地水平提高；積極部署城市節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)，認(rèn)真做好開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)和管理；完善土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格 標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的監(jiān)測(cè)監(jiān)管；大力推廣節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，加快研究激勵(lì)措施。
中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)了生態(tài)紅線和耕地紅線，而且“嚴(yán)守”“守住”等詞匯被多次提及。堅(jiān)持生態(tài)紅線和耕地紅線，是鞏固城鎮(zhèn)化成果和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前我國(guó)建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地的情況比較突出。從全國(guó)情況看，城市周邊、高速公路和交通道路沿線的這些耕地大都是國(guó)家比較好的耕地，而補(bǔ)充回來(lái)的耕地質(zhì)量大都趕不上原來(lái)的耕地。要保護(hù)好18億畝耕地紅線，一是嚴(yán)格耕地的數(shù)量保護(hù)，二是要保持耕地質(zhì)量和產(chǎn)能不降低，三是創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，完善耕地保護(hù)制度，使耕地在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不僅能保留下來(lái)，而且能保護(hù)得更好。
科學(xué)用地和用地科學(xué)很重要
這次會(huì)議提出要“嚴(yán)控增量，盤活存量”，甚至提出“減少工業(yè)用地”，這是否預(yù)示著今后為了更集約用地將對(duì)土地實(shí)行更嚴(yán)格的管制？我認(rèn)為，科學(xué)用地和用地科學(xué)很重要！我國(guó)的土地制度和用地結(jié)構(gòu)是不太合理的，目前地區(qū)建設(shè)和開(kāi)發(fā)的速度、開(kāi)發(fā)建設(shè)占地比例都過(guò)高。我國(guó)土地利用水平不高，用地結(jié)構(gòu)不太合理，特別是工業(yè)用地的比例高得驚人。在已經(jīng)工業(yè)化和后工業(yè)化的國(guó)家，工業(yè)用地一般不會(huì)超過(guò)15%，而我們的工業(yè)用地占比是25%—40%，一些制造業(yè)城市的工業(yè)用地比例甚至達(dá)到了50%，這是非常不合理的。因此要通過(guò)改革和完善用途管制和土地調(diào)控制度予以解決。
未來(lái)我國(guó)將推動(dòng)土地財(cái)政逐步從一次性出讓收入向稅收方向過(guò)渡。目前，我們離此目標(biāo)還有一定的距離。當(dāng)前地方政府過(guò)多地依賴土地出讓的方式進(jìn)行籌資，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。這種方式在過(guò)去甚至目前是行之有效的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，還需要逐步調(diào)整和過(guò)渡。
我國(guó)存在人為壓低工業(yè)用地價(jià)格的現(xiàn)象，未來(lái)要采取措施提高工業(yè)用地價(jià)格，探索實(shí)行“租讓結(jié)合、先租后讓”的工業(yè)用地供應(yīng)制度，積極推行工業(yè)用地出讓彈性年期制。國(guó)土資源部的一份統(tǒng)計(jì)資料顯示，2013年二季度全國(guó)105個(gè)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市的商業(yè)、住宅、工業(yè)地價(jià)分別為6044元、4799元和684元/平方米，工業(yè)用地地價(jià)明顯偏低。
農(nóng)村土地制度改革勢(shì)在必行
農(nóng)村土地管理制度改革是我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化繞不過(guò)去的一個(gè)坎兒。目前我國(guó)農(nóng)村的土地管理制度制約了城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)，要下大力氣進(jìn)行積極穩(wěn)妥的改革，協(xié)調(diào)利益關(guān)系、人地關(guān)系。改革將從以下方面著手：首先，要夯實(shí)和擴(kuò)大集體土地的權(quán)能，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。其次，要改革和完善集體土地征收制度，逐步縮小征地范圍，嚴(yán)格征地程序，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善多元的補(bǔ)償政策。同時(shí)，還要完善集體建設(shè)用地的有償使用制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
對(duì)于如何完善宅基地管理制度，當(dāng)前要做好三方面工作：一是要完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理、規(guī)范；二是要完善宅基地管理制度，促進(jìn)宅基地的節(jié)約集約使用，同時(shí)保障宅基地的用益物權(quán)；三是要建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。
劉儀舜
身份：中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)副主任，中資投資管理公司董事長(zhǎng)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行投資顧問(wèn)
任務(wù)3：建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制
原文摘要：建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。建立健全地方債券發(fā)行管理制度。推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。
地方政府不能再單純依靠土地財(cái)政
我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化除了要解決進(jìn)城農(nóng)民的住房、社會(huì)保障等問(wèn)題，還要增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓城鎮(zhèn)融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)以便解決農(nóng)民就業(yè)，必須持續(xù)地加大投資力度。目前城市里工作的農(nóng)民工有2.6億人，如真正進(jìn)城落戶需人均投入50萬(wàn)元，投入的成本就是130萬(wàn)億元，因此需要多渠道解決這一難題。
在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化拓展投融資渠道的過(guò)程中肯定會(huì)遇到不少困難，但是經(jīng)過(guò)努力一定會(huì)得以克服。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化地方政府要做好三件事：一是要規(guī)劃先行，遵循城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展客觀規(guī)律科學(xué)編制城市總體規(guī)劃。以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，與土地利用總體規(guī)劃相銜接，節(jié)約集約利用土地，突出民生為本，統(tǒng)籌安排完善和落實(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，最好將城市總體規(guī)劃進(jìn)行立法，嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)；二是確保政府投入，中央財(cái)政會(huì)通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資以及城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)專項(xiàng)等現(xiàn)有渠道支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府要確保城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入力度。政府應(yīng)集中財(cái)力建設(shè)非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，同時(shí)要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等多種形式吸引包括民間在內(nèi)的社會(huì)建設(shè)資金，參與投資，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有合理回報(bào)或一定投資回收能力的可經(jīng)營(yíng)性城市建設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)投融資和運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革；三是要積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，建立完善多層次、多元化的城市投融資體系，如設(shè)立城鎮(zhèn)化建設(shè)基金、發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)債券，以及設(shè)立不同類型的中小 銀行等金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)研究出臺(tái)配套的財(cái)政扶持政策，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，支持城鎮(zhèn)化投融資體制改革。
地方政府從“經(jīng)營(yíng)城市”理念出發(fā)，將手中掌握的國(guó)有資本納入自己的投資公司投入到城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步的項(xiàng)目中去，或是補(bǔ)充社保資金的不足，不僅對(duì)國(guó)有資本的保值增值，而且對(duì)帶動(dòng)民間資本的放大投資都有十分重要的意義。地方政府不應(yīng)單純地“招商”，只做城市一級(jí)開(kāi)發(fā)單純賣土地依靠“土地財(cái)政”是沒(méi)有出路的。搞好國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，將本地方的國(guó)有資本做大做強(qiáng)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力，也是各級(jí)地方政府的神圣職責(zé)，因此搞好國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)管理對(duì)發(fā)展地方城鎮(zhèn)化事業(yè)意義十分重大。
兩個(gè)抓手：建立地方稅體系和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度
當(dāng)前中央和地方財(cái)政職責(zé)存在交叉重疊，共同管理的事項(xiàng)較多，造成中央財(cái)政本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的15%，地方實(shí)際支出占到85%，說(shuō)明很多該由中央負(fù)責(zé)的事情沒(méi)有直接管理，委托地方去做再通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給地方提出要求，客觀上不同程度地干預(yù)地方事權(quán)，地方往往也沒(méi)有動(dòng)力做好不適于地方承擔(dān)事務(wù)，造成行政效率偏低的問(wèn)題。中央三中全會(huì)《決定》提出建立現(xiàn)代財(cái)政體制，要建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，總體上將大量減少中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和對(duì)地方的干預(yù)，促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一和公共服務(wù)均等化。在此背景下中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議仍強(qiáng)調(diào)建 立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制只能說(shuō)明中央財(cái)政對(duì)地方政府城鎮(zhèn)化在資金方面繼續(xù)予以支持。
在事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整以后，收入劃分也需要做出相應(yīng)調(diào)整，以保障各級(jí)政府的財(cái)力需求，要解決這個(gè)問(wèn)題，最重要的兩個(gè)抓手是建立地方稅 體系和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。中國(guó)財(cái)政體制改革目標(biāo)應(yīng)該是法制的、民主的公共財(cái)政。在這樣改革的思路下，形成的是一級(jí)政權(quán)要有一級(jí)事權(quán)，要有一級(jí)財(cái)政，也必須要有一級(jí)稅收和一級(jí)財(cái)政預(yù)算，繼而還要配上一級(jí)舉債權(quán)和一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)，成為上下貫通的分稅分級(jí)財(cái)政體制，進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系。因此，在保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入，調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的職能作用，加快形成有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系，推進(jìn)稅制深化改革的同時(shí)進(jìn)一步理順中央和地方劃分，明確“地方主體稅種”當(dāng)是十分重要的舉措，其內(nèi)容也不僅僅是房產(chǎn)稅。為了稅制更加公平、規(guī)范，加快房產(chǎn)稅的立法和改革步伐，減少房產(chǎn)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)，增加房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收是個(gè)方向，從地方試點(diǎn)情況看，有的側(cè)重在別墅高檔住房上，有的重點(diǎn)在個(gè)人第三套房產(chǎn)上，對(duì)于普通自住房應(yīng)該不是重點(diǎn)。
城鎮(zhèn)化將成為民間資金新的投資渠道
據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年我國(guó)居民儲(chǔ)蓄余額為216.6億元，而到2013年8月我國(guó)民間儲(chǔ)蓄余額已達(dá)到43萬(wàn)億人民幣，其中定期儲(chǔ)蓄27萬(wàn)億元，由于投資渠道的單一民間資金急需尋找更多的投資渠道，而城鎮(zhèn)化則為民間資金提供了巨大的投資機(jī)遇。如民營(yíng)的億陽(yáng)集團(tuán)投資南京長(zhǎng)江三橋的項(xiàng)目成為第二大股東，星牌集團(tuán)聯(lián)手首創(chuàng)投資北京龐各莊鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，打造成國(guó)家級(jí)小城鎮(zhèn)。越來(lái)越多的房地產(chǎn)企業(yè)加入到持續(xù)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)，從一個(gè)一般房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商成為“城市運(yùn)營(yíng)商”。
2013年9月6日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出：盡快在金融、石油、電力、電信、鐵路、資源開(kāi)發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域?qū)γ耖g資本推出一批符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的項(xiàng)目，形成示范效應(yīng)，在推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，所有這些領(lǐng)域都是與城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)投資相關(guān)聯(lián)。此外，對(duì)民間資本還可以引導(dǎo)參與中小銀行、城鎮(zhèn)化發(fā)展基金的設(shè)立。除了國(guó)內(nèi)民間資本之外國(guó)外的投資資金也可以積極引進(jìn)投入城鎮(zhèn)化建設(shè)。隨著十八屆三中全會(huì)部署擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放，市場(chǎng)對(duì)金融資源配置的決定性作用必然要求減少對(duì)金融資源跨境流動(dòng)不必要的限制，將逐步取消或減少不必要的行政審核，允許更多境外主體投資境內(nèi)資本或貨幣市場(chǎng)，改進(jìn)和完善外債管理體制，最終實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換，必將有利于我國(guó)城鎮(zhèn)化可持續(xù)多元化融資渠道的開(kāi)拓。
王 凱
身份：中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)，中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)戰(zhàn)略咨詢委員會(huì)副主任
任務(wù)4：優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)
原文摘要：優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)化總體布局做了安排，提出了“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，要一張藍(lán)圖干到底。要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場(chǎng)力量和國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動(dòng)中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極?？茖W(xué)設(shè)置開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，盡快把每個(gè)城市特別是特大城市開(kāi)發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。
中央和地方利益會(huì)有博弈
中央提出“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)”很有遠(yuǎn)見(jiàn)。城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)是城鎮(zhèn)化的空間載體，如果沒(méi)有這一載體，我們的建設(shè)行為、產(chǎn)業(yè)布局和人口流動(dòng)就沒(méi)有方向。
優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)關(guān)鍵在“優(yōu)化”二字上。因?yàn)槌擎?zhèn)化布局和形態(tài)有很多種，可以是大城市為主、中小城市為主甚至小城鎮(zhèn)為主，但要科學(xué)、合理、可持續(xù)，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，比如城鎮(zhèn)沿交通干線布局，城鎮(zhèn)發(fā)展要有充足的水資源和土地資源，不能僅僅為了經(jīng)濟(jì)目的將所有的平原地區(qū)、生態(tài)比較好的和生態(tài)敏感地區(qū)都占領(lǐng)。
在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，這一任務(wù)的執(zhí)行會(huì)遇到中央利益和地方利益的博弈，核心的問(wèn)題是對(duì)國(guó)家資源環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)不一致。中央希望云南、貴州、重慶、青海等生態(tài)脆弱、敏感的地區(qū)是我國(guó)水源充足、森林覆蓋率最大的地方，不希望資源保護(hù)地區(qū)有過(guò)多的人口聚集，城市發(fā)展、人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化進(jìn)程應(yīng)該適度；但對(duì)于地方而言，過(guò)多的人口聚集會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和更多的GDP，地方政府更希望自己發(fā)展得最大最快、提高老百姓的收入，不會(huì)太在意對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。
盡管有困難，但前景向好。其一，十八屆三中全會(huì)提出的60項(xiàng)改革任務(wù)中，提出了對(duì)于生態(tài)敏感地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)的補(bǔ)償制度，如果地方將水源地、森林保護(hù)好，會(huì)有一定程度的生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，幫助改善地方老百姓的生活；其二，資源的開(kāi)采需要收取資源稅，這一門檻的設(shè)定能有效遏制過(guò)度發(fā)展的規(guī)模；其三，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)考核的體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，這需要一個(gè)過(guò)程，因?yàn)榈胤皆谶^(guò)去30多年發(fā)展中的傳統(tǒng)路徑不太容易轉(zhuǎn)變，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度和資源稅制度不能馬上建立，另外，監(jiān)管的力度是否到位都將影響到改革的步伐。
國(guó)家應(yīng)在功能上引導(dǎo)城市群發(fā)展
對(duì)城鎮(zhèn)化總體布局“一張藍(lán)圖干到底”比較好理解。如果“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略規(guī)劃科學(xué)合理，而且是經(jīng)過(guò)了學(xué)界、政府和社會(huì)方方面面的討論，符合資源環(huán)境的承載能力、人口流向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的基本要求，就要堅(jiān)定不移地堅(jiān)持。
對(duì)于城市群的形成提出要“依靠市場(chǎng)力量和國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)”，這一說(shuō)法耐人尋味。從表面上看，市場(chǎng)力量和國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)是一對(duì)矛盾。城市群的形成屬于自然現(xiàn)象，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展起來(lái)的一組以中心城市為核心的組織形態(tài)。我國(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)，總的趨勢(shì)是發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)中的作用，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，使資源在一定區(qū)域內(nèi)合理分布。但由于我國(guó)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上受到政策的制約和影響，城市群的形成一定程度上還是受到政府的管控，在下一步發(fā)展中同樣會(huì)遇到類似問(wèn)題。為此，一方面需要依靠市場(chǎng)力量，另一方面需要國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)。當(dāng)然，國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)不是過(guò)去簡(jiǎn)單地發(fā)政策性的“帽子”，更多的應(yīng)該是對(duì)功能的引導(dǎo)，在發(fā)展定位和發(fā)展質(zhì)量上提要求，這樣才能保證城市群的發(fā)展符合市場(chǎng)規(guī)律以及國(guó)家的需要。
發(fā)展不能無(wú)序和無(wú)節(jié)制
“科學(xué)設(shè)置開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，盡快把每個(gè)城市特別是特大城市開(kāi)發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民?！边@句話強(qiáng)調(diào)發(fā)展不能無(wú)序和無(wú)節(jié)制，要把發(fā)展放在資源環(huán)境可承受的范圍內(nèi)，其核心是開(kāi)發(fā)邊界劃在哪里。城市開(kāi)發(fā)邊界并不是指行政邊界，而是將發(fā)展限制在一定區(qū)域之內(nèi)。確切地講，開(kāi)發(fā)邊界應(yīng)該是適合城市發(fā)展的資源和生態(tài)承載能力計(jì)算出來(lái)的用地極限，一般要比我們現(xiàn)在的城市用地大一圈，可作為今后發(fā)展的遠(yuǎn)景邊界。
“把青山綠水留給城市居民”這一說(shuō)法如果換成“留給全體人民”更全面，因?yàn)檗r(nóng)民也需要青山綠水。我國(guó)近8億農(nóng)民在農(nóng)村，而土地資源有限，如果將農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，城市通過(guò)工業(yè)化和再工業(yè)化的過(guò)程提供更多的就業(yè)崗位，讓農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)，騰出農(nóng)民在農(nóng)村的耕地和宅基地，在很大程度會(huì)緩解對(duì)青山綠水的壓力。無(wú)論從資源環(huán)境保護(hù)還是全民利益都是好事。當(dāng)然農(nóng)民進(jìn)城的前提是農(nóng)民在城市有充分的就業(yè)，享受基本的公共服務(wù)包括住房、醫(yī)療、子女教育等，否則，農(nóng)民進(jìn)城就不是徹底的進(jìn)城，正如過(guò)去30多年來(lái)我們走的“半城市化”道路。我國(guó)很多地方的綠水青山被過(guò)度使用，這是不合理的。由于我國(guó)人口的壓力太大，將來(lái)還要繼續(xù)退耕還田、還湖、還林。如果做得好，城市和農(nóng)村都將獲益。城市化的過(guò)程其實(shí)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，至少還需要50年時(shí)間，所以我們不要操之過(guò)急。
李兵弟
身份：中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)副主任，住建部村鎮(zhèn)建設(shè)司原司長(zhǎng)
任務(wù)5：提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平
原文摘要：提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平。城市建設(shè)水平是城市生命力所在。城鎮(zhèn)建設(shè)，要實(shí)事求是確定城市定位，科學(xué)規(guī)劃和務(wù)實(shí)行動(dòng)，避免走彎路；要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現(xiàn)在每一個(gè)細(xì)節(jié)中。要加強(qiáng)建筑質(zhì)量管理制度建設(shè)。在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹(shù)、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。
城市建設(shè)水平關(guān)系到城市的興衰存亡
會(huì)議將提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平作為城鎮(zhèn)化工作的六大任務(wù)之一提出來(lái)，表明了提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化內(nèi)容的重要組成部分，也說(shuō)明了當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)水平存在著不容忽視的問(wèn)題。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部作為城鄉(xiāng)建設(shè)的主管部門，必須更全面、準(zhǔn)確地領(lǐng)會(huì)中央精神，認(rèn)識(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平工作的重要性和緊迫性。
“城市建設(shè)水平是城市生命力所在”這句話，通過(guò)通俗的比喻對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)水平與城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)系做了清晰的定位，即一個(gè)城市是否有生命力、是否有活力，并不簡(jiǎn)單地取決于城市的大小和城市的功能，而是由城市的建設(shè)水平、可持續(xù)發(fā)展的能力等決定的。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要將城市建設(shè)水平本身提高到城市的興衰存亡、延續(xù)發(fā)展這樣的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，換一句話講，城市的興衰存亡也是工作、生活在這個(gè)城市中的人們生存發(fā)展的基礎(chǔ)。
讓城鎮(zhèn)可親、可敬、可居、可用
文中對(duì)提高城鄉(xiāng)建設(shè)水平講了六點(diǎn)。既有對(duì)全局性工作的要求，也有對(duì)當(dāng)前發(fā)展問(wèn)題的警醒。
第一點(diǎn)講的是城鄉(xiāng)發(fā)展要有科學(xué)定位。我國(guó)的600多個(gè)城市、2萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)、近1.5萬(wàn)個(gè)集鎮(zhèn)、260多萬(wàn)個(gè)自然村，在發(fā)展建設(shè)中都應(yīng)該科學(xué)定位和科學(xué)規(guī)劃。不管城市是大是小，不管位于哪個(gè)區(qū)域，不管處在城鎮(zhèn)化的哪個(gè)發(fā)展階段，都要根據(jù)各自的市情、鎮(zhèn)情和村情選擇自己正確的發(fā)展道路。最根本的是，城鎮(zhèn)建設(shè)要符合當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、人文生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，實(shí)事求是、因地制宜、務(wù)實(shí)施政，防止一切急功近利，搶彎道強(qiáng)超車，甚至主觀臆想，侵犯老百姓利益的建設(shè)行為。
第二點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是城市發(fā)展要依托自然融入自然，處理好人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展?！白尵用裢靡?jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”這一樸實(shí)的話語(yǔ)，對(duì)城市與鄉(xiāng)村的空間布局和空間形態(tài)提出了具體明確的要求。全力保護(hù)原生態(tài)的自然環(huán)境，努力修復(fù)已經(jīng)失卻了的城鄉(xiāng)之間的生態(tài)空間，再造更加貼近自然的城市里的景觀與濕地。尊重城鄉(xiāng)發(fā)展的差異性，親近自然、融入自然，讓城鄉(xiāng)發(fā)展與自然協(xié)調(diào)，讓文化建設(shè)與生態(tài)環(huán)境同舞，這才是高水平的城鎮(zhèn)建設(shè)，才是高境界的發(fā)展追求。
第三點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是城市要有文化、要有歷史、要有鄉(xiāng)情人脈。城鄉(xiāng)聚落是史前文明、農(nóng)耕文明、工業(yè)文明、生態(tài)文明的發(fā)展傳遞，城市是人類建設(shè)活動(dòng)的歷史延續(xù)和人類文明的歷史傳承。任何城市的發(fā)展都是從小到大、從弱到強(qiáng)逐步發(fā)展起來(lái)，都是當(dāng)?shù)貧v史文化、地域文明和民族特色的傳承，也是未來(lái)發(fā)展建設(shè)的基礎(chǔ)，所以要把城市發(fā)展的文脈梳理清楚，將優(yōu)秀文化傳承下來(lái)。同時(shí)，城市功能和城市建設(shè)要適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)快速發(fā)展的步伐，要用現(xiàn)代的規(guī)劃理念和建設(shè)技術(shù)提高城市建設(shè)水平，把關(guān)注自然、傳承歷史與現(xiàn)代化建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，不斷滿足老百姓對(duì)當(dāng)代文明現(xiàn)代生活自然生態(tài)的追求，不斷創(chuàng)造出新的城市生活需求。
第四點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是城市建設(shè)和發(fā)展是為人民的。城鎮(zhèn)發(fā)展的最終目的是為了讓老百姓生活的更舒適，讓居住生活在城里的人覺(jué)得城鎮(zhèn)可親、可敬、可居、可用，成為城市的真正主人，而不是讓人成為城市管理的奴隸。城市要永遠(yuǎn)為生活居住的老百姓服務(wù)。城鎮(zhèn)建設(shè)要尊重人，“以人為本”，要“體現(xiàn)在每一個(gè)細(xì)節(jié)”上。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的政務(wù)要公開(kāi)，對(duì)社會(huì)公示，讓老百姓主動(dòng)參與，細(xì)節(jié)要求要落實(shí)到城市每個(gè)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理人員，讓城市建設(shè)管理的每個(gè)步驟、每個(gè)環(huán)節(jié)、每項(xiàng)舉措都讓老百姓滿意，得到絕大多數(shù)老百姓的支持，使我們的城市居民成為城市發(fā)展的參與者、城市進(jìn)步的建言者、城市建設(shè)的管理者和城市文明的監(jiān)督者。
第五點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)制度建設(shè)切實(shí)提高建筑質(zhì)量管理。在我國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，建筑質(zhì)量越發(fā)凸顯重要性。城市絕不是今天建明天拆，前屆政府建后任執(zhí)政者拆。建筑是凝固的音樂(lè)，城市是華彩的樂(lè)章。如果建筑質(zhì)量沒(méi)有管理好，不僅僅是對(duì)城市形象的破壞，一旦涉及到建筑質(zhì)量安全，還會(huì)造成人的生命財(cái)產(chǎn)損失。建筑質(zhì)量管理要與當(dāng)前全面深化改革發(fā)展同步。強(qiáng)化建筑質(zhì)量管理的制度建設(shè)，落實(shí)建筑質(zhì)量責(zé)任的終身追究，依法強(qiáng)化建筑質(zhì)量的源頭管理，將建筑質(zhì)量全過(guò)程管理納入法治化軌道。建筑質(zhì)量管理是建設(shè)領(lǐng)域最重要的工作，包括全國(guó)各部門全口徑的建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管，也包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、資質(zhì)、裝備、市場(chǎng)、甚至建筑材料應(yīng)用、施工隊(duì)伍準(zhǔn)入等全行業(yè)的統(tǒng)籌管理。要特別關(guān)注重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免出現(xiàn)地陷、橋塌、樓倒、管道泄漏等重大事故。
第六點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是要正確指導(dǎo)村莊建設(shè)。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中，農(nóng)村居民點(diǎn)的調(diào)整不但要符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，更要尊重農(nóng)民的意愿和鄉(xiāng)村生活習(xí)俗，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的因勢(shì)利導(dǎo)，不搞“大拆大建、大搬大拆”。農(nóng)村保留下來(lái)的村莊要加大各級(jí)政府的幫扶力度，注意保留村莊的原始風(fēng)貌，不但要保留村莊的建筑風(fēng)格和空間紋理，還要保留好周邊自然生態(tài)和人態(tài)環(huán)境，保留居民生產(chǎn)生活的外部空間環(huán)境。要注重切實(shí)改善農(nóng)村人居環(huán)境，通過(guò)小城鎮(zhèn)為鄉(xiāng)村地區(qū)提供基本均等的公共服務(wù)，讓鄉(xiāng)里的農(nóng)戶也生活得更舒適。
為城市規(guī)劃未來(lái)，為未來(lái)建設(shè)城市
中央將提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平作為城鎮(zhèn)化的六大任務(wù)之一，作為主管全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)的部門應(yīng)當(dāng)很好地學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央精神，抓住當(dāng)前有利的工作機(jī)遇，對(duì)職責(zé)內(nèi)的工作進(jìn)行更多的全局性思考與前瞻性探索，改革創(chuàng)新，全面落實(shí)中央的工作要求。提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平涉及到建設(shè)口的多個(gè)職能部門，既涉及到城市，又涉及到農(nóng)村；既涉及到城市建設(shè)，又涉及到村莊建設(shè)；既涉及到規(guī)劃與設(shè)計(jì)，又涉及到建筑質(zhì)量的監(jiān)管。各級(jí)政府都要把提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平作為本屆政府為老百姓做實(shí)事謀實(shí)效的具體舉措，反對(duì)各種形式的形象工程、面子工程、政績(jī)工程，切實(shí)把城市發(fā)展中所面臨的急迫問(wèn)題、老百姓最關(guān)心的民生問(wèn)題列為城鎮(zhèn)建設(shè)的首要問(wèn)題。
城鎮(zhèn)建設(shè)是有階段性的、相對(duì)性的。我國(guó)正在從城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段逐步進(jìn)入城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平與老百姓的發(fā)展訴求和生活感受息息相關(guān)，是現(xiàn)階段提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的內(nèi)在要求。我們?cè)诔擎?zhèn)發(fā)展建設(shè)中，力爭(zhēng)要站得高一點(diǎn)、看得遠(yuǎn)一點(diǎn)，為城市規(guī)劃未來(lái)，為未來(lái)建設(shè)城市。
袁崇法
身份：國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員、中國(guó)城市發(fā)展研究院副院長(zhǎng)，中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)專家委員
任務(wù)6：加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理
原文摘要：加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理。要制定實(shí)施好國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，加強(qiáng)重大政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各地區(qū)要研究提出符合實(shí)際的推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展意見(jiàn)。培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部，用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識(shí)建設(shè)和管理城市。建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作。城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性。
城鎮(zhèn)化應(yīng)按照規(guī)律恰如其分地引導(dǎo)
中央提出“加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理”這一任務(wù)，實(shí)際上是要求按照城鎮(zhèn)化自身的規(guī)律，恰如其分地引導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因?yàn)槌擎?zhèn)化不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還涉及到社會(huì)領(lǐng)域很多問(wèn)題。以往在城鎮(zhèn)化過(guò)程中過(guò)于注重物態(tài)的東西，對(duì)于人這一因素沒(méi)有很好地研究。城鎮(zhèn)化本身是一個(gè)階段性的歷史過(guò)程，城鎮(zhèn)化速度的快與慢，城市規(guī)模究竟有多大，城市布局如何考慮區(qū)域協(xié)調(diào)與重點(diǎn)優(yōu)勢(shì)等，有很多文章可做。
盡管我國(guó)城鎮(zhèn)化處在高速發(fā)展期，但已經(jīng)進(jìn)入后半程。上世紀(jì)70年代末80年代初，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅為20%左右，現(xiàn)在已經(jīng)到53%，要達(dá)到城鎮(zhèn)化率70%這一趨于穩(wěn)定的狀態(tài)，還有不到20個(gè)百分點(diǎn)。
與前一階段相比，后半程城鎮(zhèn)化面臨著完全不同的挑戰(zhàn)，具體如下：
一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不一樣。過(guò)去以裝備制造業(yè)、重化工、傳統(tǒng)加工業(yè)為主，這些產(chǎn)業(yè)已經(jīng)普遍出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩，未來(lái)產(chǎn)業(yè)更多集中在服務(wù)領(lǐng)域、新型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。不同的業(yè)態(tài)對(duì)人口集聚的要求不同，由此形成的城鎮(zhèn)形態(tài)和分布也不同。
二是消費(fèi)需求不一樣。過(guò)去在溫飽階段，人們是以滿足物質(zhì)需求為主，現(xiàn)在逐步進(jìn)入小康階段，人們的需求更多的是在非物質(zhì)領(lǐng)域，在分享型、共享性領(lǐng)域，在精神文化領(lǐng)域，從而對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生更多的要求。
三是社會(huì)基礎(chǔ)不一樣。過(guò)去城里的人基本屬于無(wú)產(chǎn)者，現(xiàn)在很多人至少有一套房子，社會(huì)主體人群成為了有產(chǎn)者，而且還能通過(guò)房子不斷實(shí)現(xiàn)增值，造成人與人之間收入差距的因素在增加而不是減少。合法渠道形成的收入差距社會(huì)能夠認(rèn)可，但人們的訴求更多地要求有效保護(hù)個(gè)人資產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)，要求各種投資機(jī)會(huì)平等，要求競(jìng)爭(zhēng)公平、公正、透明。
四是社會(huì)訴求不一樣。衣食足知榮辱，溫飽以后的人們將越來(lái)越關(guān)注尊嚴(yán)，更加珍視人格，維護(hù)自己擁有的權(quán)益，也開(kāi)始更多關(guān)注周邊的事物，更多地要求公共政策制定及執(zhí)行的知情權(quán)，要求擁有權(quán)力并有更多機(jī)會(huì)發(fā)表意見(jiàn)或建議，能夠參與城市社會(huì)治理與管理。
新型城鎮(zhèn)化是否按照以往的模式往前推進(jìn)，還是必須突破路徑依賴，有所變化，需要深入研究。僅在嘴上喊喊口號(hào)，實(shí)施層面固守老套路，不作調(diào)整，城鎮(zhèn)化還會(huì)造成人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)。
城市需要多類專家綜合管理
十八大報(bào)告提出“四化同步”、“五位一體”，這次新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃又特別強(qiáng)調(diào)區(qū)域平衡和環(huán)境生態(tài)，與國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，是從宏觀到區(qū)域的統(tǒng)一部署，這恰恰是以前沒(méi)有做好的。
在規(guī)劃實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)很多地方都希望將城市地盤規(guī)劃得很大，人口規(guī)模規(guī)劃得很大。在人口規(guī)模上總是做加法，從不做減法，這是主觀意愿替代城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的表現(xiàn)。
關(guān)于專家型領(lǐng)導(dǎo)治市的表述。我個(gè)人認(rèn)為對(duì)于專家型領(lǐng)導(dǎo)不能形成誤解。城市不是靠一類專家，而是多類專家進(jìn)行綜合管理。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)意味著要由傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一的城市社會(huì)。城市社會(huì)需要多方面的專家按照城市社會(huì)的規(guī)律進(jìn)行治理和管理，而不是僅僅需要城市規(guī)劃領(lǐng)域的專家，也不是一般性的行政干部。我們現(xiàn)在對(duì)于城市社會(huì)的管理并沒(méi)有一套科學(xué)系統(tǒng)的管理體系，通常是問(wèn)題導(dǎo)向和惡性事故導(dǎo)向，在出現(xiàn)問(wèn)題后進(jìn)行突擊性治理，專項(xiàng)整治，搞一陣風(fēng)，就是因?yàn)槲覀內(nèi)狈亩鄠€(gè)領(lǐng)域進(jìn)行專業(yè)化管理、懂城市綜合治理的專家，缺乏常態(tài)化的科學(xué)管理。
不能再“一屆政府一屆規(guī)劃 ”
在這一任務(wù)中提出“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作”，談及規(guī)劃立法工作，這要從我國(guó)規(guī)劃領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題說(shuō)起。目前我國(guó)不是缺少專項(xiàng)規(guī)劃的法律約束，而是缺少各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃互相協(xié)調(diào)和協(xié)同的法律要求。我國(guó)的規(guī)劃有法定規(guī)劃和非法定規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃多數(shù)屬于法定規(guī)劃，但是各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃不能綜合協(xié)調(diào)。同時(shí)，一般綜合規(guī)劃屬于非法定規(guī)劃，沒(méi)辦法引導(dǎo)和制約各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，造成各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃之間互相打架，最終使得每個(gè)規(guī)劃都不能很好地貫徹執(zhí)行。
另外，規(guī)劃的法定約束的授權(quán)究竟在哪里？規(guī)劃需要國(guó)家層面的規(guī)劃，也需要區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃，還需要城市的規(guī)劃甚至細(xì)分到園區(qū)、街區(qū)的規(guī)劃。越是貼近專項(xiàng)、貼近地方，到城市總體規(guī)劃都是可以有法律依據(jù)的，但是光靠城市總體規(guī)劃覆蓋不了社會(huì)層面，包含不了社會(huì)治理的各種要素，就需要在上一層區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃中將各種要素統(tǒng)籌考慮。比如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃將城市、農(nóng)村通盤考慮，無(wú)論從產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、人口流動(dòng)、社會(huì)保障，不再是城管城、鄉(xiāng)管鄉(xiāng)，但在現(xiàn)有法律規(guī)劃中沒(méi)有明確的內(nèi)容。所以，要加強(qiáng)規(guī)劃的法律約束，除了對(duì)不同規(guī) 劃所承擔(dān)的責(zé)任、包含的內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定，還必須授予各級(jí)立法機(jī)構(gòu)有效的法律權(quán)限。
在未來(lái)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，“城市規(guī)劃要保持連續(xù)性”的提法非常好。現(xiàn)在我國(guó)的城市規(guī)劃是由政府直接主持制定，不是很嚴(yán)肅，而且規(guī)劃特別短命，隨意性很強(qiáng)，說(shuō)改就改。同時(shí)，城市規(guī)劃很少有公眾的參與，即便參與也是局限在專業(yè)領(lǐng)域，而沒(méi)有擴(kuò)大到跨領(lǐng)域，但規(guī)劃的執(zhí)行必須是跨領(lǐng)域的。只有將規(guī)劃徹底從行政決定轉(zhuǎn)向法律決定，從法律層面進(jìn)行制度約束，才能扭轉(zhuǎn)目前的這種局面，使規(guī)劃真正產(chǎn)生長(zhǎng)期的、連續(xù)性的作用。
