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2024年11月24日
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隨著《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》打響“農地入市”發令槍，作為我國農村改革發源地的安徽省，成為首批起跑者之一。黨的十八屆三中全會閉幕之際，安徽省發布指導意見，決定在全省20個縣(區)開展農村綜合改革示范試點工作，推出多項“農地入市”新政策。
事實上，在農村土地產權制度改革、農民集體建設用地流轉等方面，安徽省近年來進行了一些頗具爭議也很有借鑒意義的改革試點。《經濟參考報(微博)》記者近期走訪安徽省部分土地改革試點地區了解到，這些“農地入市”試點雖取得了一定成效，但仍然面臨“宅基地退出”落實遇阻，抵押融資渠道不暢，以及法律“紅線”難突破等尷尬。
“宅基地退出”落實遇阻
退出補償額如何定，社會保障有無著落，能否找到就業門路……多位受訪者擔憂，若這些工作沒提前謀劃好，就倉促讓農民退出宅基地，將來這些農民會不會成為城市“流民”？
2013年11月12日，安徽省發布《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》，決定在20個縣(區)開展農村綜合改革示范試點工作，其中提出建立多元統一的農村土地市場，包括探索土地流轉新機制、建立宅基地退出補償激勵機制等政策。
《經濟參考報》記者近日走訪合肥、宣城等地了解到，建立宅基地退出補償激勵機制政策備受關注。根據指導意見，安徽省將堅持自愿、有償原則，探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制。建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度。
對此，家住蕪湖市無為縣十里墩鄉的王同光表示期待。王同光在合肥市一家制造業企業工作，他已在城里買了房子，父母都住在城里，老家的宅基地閑置了。“只要補償合理，我覺得宅基地退出是能接受的，地不用浪費了怪可惜的。”他說。
然而，接受記者采訪的一些基層干部對該項政策卻態度迥異。有人認為，該政策符合現實需要，將盤活農村閑置宅基地資源，優化城鄉建設用地空間布局。也有人擔心，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”，是《決定》對宅基地的表述，而安徽出臺的政策明確宅基地可以有償退出，顯然是“超前”了，可能會帶來與民爭地、“流民”等問題。
其實，關于宅基地退出補償激勵政策，安徽省已有部分地區開始試點，但由于后續配套政策不健全，政策落實情況不容樂觀。2013年9月，安徽省宣城市寧國市政府出臺《寧國市農村宅基地退出辦法(試行)》，規定自愿退出宅基地每畝最高可獲6萬元補助。
對于這項政策的實施情況，寧國市政府辦公室相關負責人表示，雖然政策已出臺幾個月了，但目前仍沒有完全實施。不可否認，后續的社會保障是有問題的，如果財力達不到，推行這項政策是有難度的。但現在要做這件事，首要前提就是農民自愿。
土地“轉”金融不“轉”
寧國市政府辦公室副主任肖宏亮說，有企業想流轉土地，但一了解到流轉后到銀行不能抵押融資，企業就沒什么興趣了。若金融問題不解決，“農地入市”試點很難推進。
蕪湖市是全國第一個農民集體所有建設用地使用權流轉試點城市。1999年，國土資源部正式批準該市為農民集體所有建設用地使用權流轉試點。
據蕪湖市國土資源局副調研員尹仲輝介紹，該流轉是指鄉鎮土地利用總體規劃確定的集鎮建設用地范圍內的集體所有建設用地使用權發生轉移的行為，包括農民集體所有建設用地使用權轉讓、租賃、作價入股、聯營聯建、抵押等。當時設計政策體系時，均按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，即集體土地參照國有土地操作。“從試點情況來看，確實取得了較好成效。”尹仲輝說。
“自開展流轉以來，共辦理流轉供地手續3370畝，吸引了大批投資者前來興業，街道財政收入從1999年流轉前的2579萬元增長到2012年的4億元。”蕪湖經濟技術開發區龍山街道辦事處相關負責人說，城鎮化進程加快了，農民居住向鎮區集中了，還享受到較完善的社會保障體系。
然而，建設用地流轉也存在“短板”。《經濟參考報》記者了解到，盡管寧國市城鄉土地交易中心目前已規范流轉集體土地5300余畝，但這都是土地承包經營權交易。由于抵押融資渠道不暢，以及相關配套政策不完善，集體經營性建設用地流轉至今還沒有交易。
“土地‘轉’金融不‘轉’，基層反映很強烈。”肖宏亮坦承，雖然省里和市里都出臺了規定，但銀行業金融機構卻不“買賬”。2011年8月，寧國市出臺辦法規定，農村集體經營性建設用地可以進行抵押融資。隨后，他找到銀行，銀行反饋稱由于風險因素和處置難度，集體建設用地一般不能抵押，銀行不愿進行抵押融資。
蕪湖市集體建設用地流轉試點也遭遇類似情況。蕪湖市國土資源局相關負責人表示，按照規定，集體建設用地和國有土地同地同價，但銀行執行起來卻打了折扣，如國有土地一般能貸評估價的70%，但集體建設用地只能貸50%左右，這還是同地不同權的。
蕪湖市紅星凈化濾材有限公司流轉了12畝集體建設用地。“當初承諾與國有土地同地同權，可到銀行抵押融資時還是不一樣。我咨詢了銀行，公司的用地只能貸300萬元左右，而要是國有土地就能貸500多萬元。”公司總經理胡忠福無奈地說，現在公司的產品供不應求，就因為缺乏資金，不能擴大再生產，影響了企業的發展。
據悉，安徽省的土地新政策強化了土地承包經營權的資本屬性。根據指導意見，土地承包經營權等的轉讓、出租、入股、抵押等，逐步納入城鄉統一的土地交易市場。
“我最關注的就是這項政策了，2013年流轉了5000余畝土地，之前因沒有抵押物，一般很難從銀行貸到款。”蚌埠市懷遠縣鵬飛現代農業專業合作社理事長路鵬飛高興地說，土地承包經營權可作抵押物，他就不用再愁貸款問題了，希望政策能盡快落實。
法律“紅線”制約改革進展
在土地改革試點地區，普遍存在一些顧慮，如頂層設計不明晰，造成依法工商登記難；存在法律“紅線”掣肘，一些改革因此進展緩慢。
據寧國市國土資源局工作人員介紹，盡管2013年的中央1號文件提出“鼓勵農民興辦專業合作和股份合作等多元化、多類型合作社”，但對農村土地股份合作社等尚未作出明確規定，導致工商登記時無法可依，不能真正成為市場獨立法人，阻礙了集體土地的上市交易。
農村集體土地的多頭管理，給賦權于農民帶來難度。據了解，林地、承包地、宅基地等分別屬于林業、農業、國土等不同部門管理，土地確權工作協調比較難。由于歷史原因，目前已確權的林地、承包地的實際測量面積與林權證、土地承包使用權證記載的土地面積出入較大，量化股權時經常產生爭議，阻礙了土地產權制度改革的推進。
因缺乏政策和法律支持，導致改革進展緩慢的例子也并不鮮見。為深化農村金融服務，推進適度規模農業發展，合肥市自2012年3月起，選擇在長豐縣率先開展農村土地承包經營權抵押貸款試點，以保障農業產前、產中、產后的種苗農資和服務資金需要。
根據試點要求，凡在長豐縣域范圍內經營面積在50畝以上或基礎設施投入在30萬元以上從事農業生產經營活動的農戶、個體工商戶、農業企業和農村經濟組織，符合規定即可辦理貸款業務。該項業務以依法依規、平等自愿、誠實守信為原則，堅持不改變農村土地所有權的性質、不改變農民的土地承包權、不改變土地的農業用途。
“試點一年來取得一定成效，但并未達到預期目的。”長豐縣農委農經科負責人告訴《經濟參考報》記者，截至2013年11月，共辦成放貸3筆，貸款額約140萬元。之所以成交量少，除了相關配套政策不健全外，最大的制約因素在于，該項試點工作腳踩法律“紅線”。
基層反映，實施土地經營權抵押貸款，是統籌城鄉背景下在政策方面的一個突破。雖然我國農村土地承包法允許土地承包經營權通過轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉，但對其抵押的問題《物權法》、《擔保法》都未明確，缺乏政策及法律層面的支持。
無獨有偶，蕪湖市集體建設用地流轉試點成效明顯，但一直未能在全省乃至全國推開，一個重要原因就是難以逾越法律“紅線”。蕪湖市國土資源局相關負責人說，當時設計政策體系時開了口子，即規定國有土地上怎么做，集體土地就參照著做。
然而，根據我國土地管理法，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。因此，農民的土地不能直接進入市場。若實踐就是突破法律規定，所以在相關法律未修訂時，基層對改革的顧慮較多，很多突破只是理論上的，實踐中難以操作。
“從安徽部分地區土地改革試點情況來看，尚面臨的障礙和難題應引起重視，需要強化頂層設計，特別是在政策法規方面給予支持。”安徽大學農村改革與經濟社會發展研究院院長張德元表示，國家有關部門應盡快總結試點經驗，綜合國土、農業、金融等部門意見需求，加快政策法規修訂步伐，以適應改革試點工作需要。
