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2024年11月24日
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整合村莊、建立農村社區，這是山東省德州市推行“合村并居”改革的主要內容。兩年來，這個農業大市中的改革吸引了不少人的目光。近期，德州公布了“合村并居”的最新數據：“六成村莊合并，減少4980個建制村，新建3339個社區性組織”。
對于旁觀者而言，直接的改變是數據。對于改革的親歷者來說，變化卻不止于此。
為什么合？“三高兩難”成了道無形的坎
說到改革原因，農民愛講故事：齊河縣安頭鄉有個建制村叫冢子張，總共才156戶643人，宅基地面積卻有320畝，人均占地近半畝，村莊破爛，村道坎坷，胡同最窄處只有1.5米。“連拖拉機也過不去，得把東西卸下來，再拿小推車一點點倒騰進院。一次村里人結婚，正趕上下雨，小轎車陷進爛泥，是被拖拉機拽進村的。”村民張義豪苦笑著說。
兩年前的德州，像冢子張這樣的建制村比比皆是。
山東省人口9300多萬，建制村卻多達8萬個，比鄰近的河南和江蘇分別多出3.2萬個和6萬個。德州市農業人口占全省6.4%，而建制村數量卻達8319個，占全省10%，村均人口比全省少271人，500人以下的村4756個，占57%，最小的村僅29人。全市城鎮化率為38%，比山東全省平均水平低10.3個百分點。
“看得見的坎好躲，看不見的坎難邁。”村莊數量多、規模小帶來的“三高兩難”被認為是制約農村發展的坎。
三高是什么？一是村級組織運轉成本高，基層負擔重。按每村年平均5000元計算，僅全市財政承擔的村級工資費用就近4000萬元。二是空心村比例高，土地浪費嚴重。全市農村人均居民點用地達257平方米，高出國家標準107平方米，空心村比例達80%，有的村莊房屋空置率高達50%。三是基礎設施建設成本高，公共服務水平低。醫院、學校、超市等基礎設施，因村莊過于分散而低水平重復建設，國家的扶持資金分散到各村，就像撒胡椒面，收效甚微。
兩難又是什么？一是村級管理水平低，帶領群眾增收致富難。許多村選不出黨支部書記，有的村就是“矬子里拔將軍”。二是民主管理難。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾難以割除。
“‘三高兩難’已成為制約德州農村發展的瓶頸，不改變傳統農村治理結構，就很難打破城鄉二元分割，實現城鄉統籌發展。”德州市委書記雷建國說，“合村并居是農村改革的‘敲門磚’，是統籌城鄉發展牽一發而動全身的‘牛鼻子’。”
2008年上半年，德州在所屬每個縣市區各確定一兩個鄉鎮試點。2009年3月，出臺《關于推進全市村莊合并社區建設的意見》，作出全面部署。
怎么合？合村子、選班子、建社區
合村并居，不是件容易事。涉及生產結構、空間布局、管理體制的調整，關系到人文關系、生產要素的重組，既敏感又復雜。實施之初，不少人心存疑慮：“群眾怕丟村子，村干部怕丟位子，縣鄉干部怕惹亂子”。
怎么辦？除了講明白，更要辦周全。
德州市充分考慮現有發展水平、地緣關系、歷史沿革、風俗習慣、自然條件等因素，尊重農民意愿，保護農民權益，結合城鎮總體規劃、土地利用總體規劃、基本農田保護規劃等，以縣為單位，統籌規劃。
農民聽得明白、記得清楚的政策，就是德州的“五不變一不降低”。即合村后，原建制村的土地承包關系不變，各類承包、租賃合同及合理優惠政策不變，村級資產、債權債務不變，自然村村名不變，村民的福利待遇不變，原退休干部的生活補貼標準不降低。這項政策，使干部安置、債務處置、新村選址等難題迎刃而解，干部群眾沒有了顧慮，合村并居積極性很高。
合村并居分3步實施：第一步，合村子。嚴格按照《村民委員會組織法》和《山東省行政區劃管理辦法》等法律法規，把幾個村合并成一個農村社區，組建社區黨支部或黨總支，同時成立社區管委會作為過渡期臨時機構。平原縣張華鎮有一個不足百戶的村，9名黨員輪流當支書，村民戲稱他們是“坐莊書記”，合村并居改變了這種村小人才少、難選帶頭人的窘境。第二步，選班子。依法選舉產生新社區村民委員會，各自然村至少有1人進入社區村民委員會。第三步，建社區、重點抓好社區服務中心建設，逐步實施并居、建設新型社區。
在合村并居過程中，德州不搞一刀切，探索出7種合并模式：城中村改造型，小城鎮吸納型，強村帶動型，產業聯結型，企業帶動型，相鄰村合并型。山東省委、省政府調研組評價，“這些模式尊重實際，尊重群眾意愿，保證了合村并居工作平穩有序推進，保證了社會穩定”。
中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英幾次到德州實地調研，他認為德州市建立農村大社區治理結構的做法，順應了我國歷史發展新階段的要求，抓住了破解城鄉一體化難題的關鍵點。他說在農村推進改革很難，難就難在找到效率與公平的結合點，而德州推進合村并居改革的過程較好地實現了二者的平衡，有示范意義。
合后怎么樣？合村并居帶來“乘法效應”
合村并居改革分步推行，冢子張村村民的生活發生了變化。
2008年上半年，冢子張村與小李村合并后，當年底就有106戶喬遷新居。如今的冢子張社區，一條筆直寬闊的大街道貫穿村子東西，兩側是一色的白墻紅瓦二層小樓，社區內有幼兒園、老年公寓、文化大院、衛生室、超市。“住在這里舒心！這是以前想都不敢想的事！”村民感慨萬端。
“合村不是簡單的村村相加，”德州市市長吳翠云說，“政府通過科學運籌，為農民提供更多的公共服務，實現了農村生產、生活方式的大變革。”實際上，合村并居正在迸發出的是一種“乘法效應”：生產、生活、公共服務、基層組織等多重因素構成了“乘數”。
建設新型農村社區，為公共服務向農村延伸搭建了平臺。寧津縣崔楊社區建起高標準的醫院、學校、老年公寓，合并過來的兩個村68歲以上的老人都可以免費入住老年公寓。臨邑縣興隆鎮的老尤陳等4個村合并后，建立了規范的社區衛生院，與縣合作醫療辦公室實現聯網，村民不出村就能住院能報銷。目前，全市有120個社區新安了自來水，180個社區新修了連村路，290個社區新建了服務大廳和活動場所。
統籌城鄉發展的關鍵是城鄉生產要素合理配置，新型農村社區建設為城市資源要素向農村流動搭建了平臺。德州市完成合村并居后，可減少村莊占地65%以上，節約土地100多萬畝，相當于慶云縣全縣耕地的2倍。齊河縣南北社區通過整體遷建，合并的7個村統一蓋樓，可增加土地復墾面積3600多畝。目前，全市已啟動產業轉移項目213個，4.5萬名農村勞動力在家門口實現轉移就業。農業龍頭企業山東中澳集團投資7億元，建設2000套居住樓房和800棟肉鴨養殖大棚，吸納2000戶農民入住社區。
合村并居改革中，德州市積極推進鄉鎮駐地周圍村莊向小城鎮集中，引導農村個體私營企業到小城鎮發展，擴大了產業規模，形成集聚擴散效應，加快了城鎮化進程。全市已規劃511個村莊合并到鄉鎮駐地社區，人口21.19萬人，占鄉鎮現有建成區人口近半。慶云縣以縣城經濟帶動縣域經濟發展，吸引農民向城鎮集中，向二、三產業轉移，有41個村莊、2.6萬人進入鄉鎮駐地社區。平原縣提出經過10年發展，縣城人口達到15萬至20萬。
合村并居推動農業發展方式轉變，提升了農村經濟結構，促進了農業專業化、集約化、規模化發展。德州注冊農民專業合作社2686家，占全省1/10，其中以土地經營權入股的627家。禹城市市中街道辦事處夏季社區由9個村合并而成，去年，這個社區新增菜棚100余個，新增蔬菜種植面積2200余畝，通過土地流轉實現外包種植蔬菜2000余畝。平原縣葉莊社區以土地入股組建合作社，農戶每畝土地每年有900至1200元的固定分紅，還能得到100至200元的二次分紅。
合村并居還整合了黨建資源，黨組織建設得到加強。目前，全市農村干部平均年齡45歲，比合并前下降4.6歲；高中以上文化程度的占57.5%，提高19.5%；村委會主任中有企業、有項目的能人占54%。全市農村“兩委”人數減少12092人，每年可節約經費2490萬元。寧津縣柴胡店鎮東崔社區由5個村合并，社區黨總支書記崔吉海算了一筆賬：原東崔村每年開支約3萬元，其他4個村每年各約2萬元，合并后新社區年開支約4萬元，節省7萬元。
山東省委、省政府調研組認為，德州市的改革目前還在進一步完善，這些做法對于深化農村改革、轉變發展方式、統籌城鄉發展、加快社會主義新農村建設，具有重要的實踐意義。
