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2024年11月24日
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《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》日前刊發(fā)蔡永飛撰寫(xiě)的《“十二五”如何統(tǒng)籌城市化和新農(nóng)村建設(shè)》，全文如下。
現(xiàn)階段我國(guó)城市化雖然進(jìn)程加快，但仍然滯后，突出表現(xiàn)為農(nóng)民工問(wèn)題日趨嚴(yán)重。近兩億農(nóng)民工一到春節(jié)就要從城市回到農(nóng)村、過(guò)完春節(jié)再?gòu)霓r(nóng)村返回城市，一方面給運(yùn)輸部門(mén)造成了很大壓力；另一方面，農(nóng)民工只能在春節(jié)與家里留守老人、留守婦女、留守兒童相聚，對(duì)農(nóng)民工家庭來(lái)說(shuō)很不人道，尤其是，農(nóng)民工無(wú)法定居在城市或者農(nóng)村，不利于他們參加城市現(xiàn)代化建設(shè)，也很難讓他們成為新農(nóng)村建設(shè)的主體，也難以即時(shí)實(shí)現(xiàn)這一龐大人群的消費(fèi)能力，對(duì)于保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)都十分不利。
同時(shí)，城市化雖然有所進(jìn)展，但城市建設(shè)中問(wèn)題十分嚴(yán)重，突出表現(xiàn)是多數(shù)城市房?jī)r(jià)居高不下，已經(jīng)成為威脅社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)隱患。加快城市化進(jìn)程，解決好城市民生問(wèn)題特別是農(nóng)民工問(wèn)題，統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，已經(jīng)刻不容緩。
城市化滯后的原因是多方面的，一個(gè)重要原因與1994年開(kāi)始實(shí)施的分稅制有關(guān)。近年來(lái)，筆者在全國(guó)許多地方調(diào)研時(shí)了解到，幾乎所有地方官員都認(rèn)為地方政府“財(cái)力和事權(quán)不對(duì)稱”，制約了地方的發(fā)展。按照現(xiàn)行分稅制規(guī)定，增值稅的75%和所得稅的60%劃歸中央。再加上農(nóng)村地區(qū)免除了農(nóng)業(yè)稅，地方政府可用財(cái)力嚴(yán)重不足。由于財(cái)權(quán)減少、事權(quán)卻有增無(wú)減，地方政府只好“另辟蹊徑”。當(dāng)有些地方“創(chuàng)造”了“經(jīng)營(yíng)城市”的經(jīng)驗(yàn)之后，“土地財(cái)政”很快成為普遍現(xiàn)象，即靠出賣土地增加政府收入，以此來(lái)發(fā)揮政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。
“土地財(cái)政”彌補(bǔ)了地方政府財(cái)力的不足，為許多地方的城市建設(shè)發(fā)揮了十分重要的作用，特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提速，極大地改變了中國(guó)城市的面貌，也大大助推了我國(guó)重化工業(yè)的快速發(fā)展。但是，“土地財(cái)政”的弊端也十分明顯。第一，大多數(shù)城市向周邊農(nóng)村擴(kuò)張，使國(guó)家實(shí)行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”難以落實(shí)到位。第二，所謂“土地財(cái)政”其實(shí)主要是用低價(jià)征收農(nóng)民土地、高價(jià)拍賣給開(kāi)發(fā)商，實(shí)際上就是政府剝奪農(nóng)民利益。第三，政府在高價(jià)出讓土地時(shí)，和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商聯(lián)手推高了房?jī)r(jià)。加上許多地方政府并沒(méi)有按照中央要求加強(qiáng)保障房建設(shè)，使城市居民住房問(wèn)題難以解決，更使農(nóng)民工無(wú)法在城市落腳。從各地實(shí)際情況看，由于土地資源不足，土地財(cái)政也已經(jīng)無(wú)法持續(xù)。由此而言，分稅制雖然對(duì)中央政府增強(qiáng)執(zhí)政能力作出了重要貢獻(xiàn)，但其弊端也是顯而易見(jiàn)的。
為抓住后危機(jī)時(shí)代轉(zhuǎn)危為機(jī)的機(jī)遇，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌推進(jìn)城市化和新農(nóng)村建設(shè)，筆者認(rèn)為：
第一，調(diào)整分稅制，增加地方政府收入分成，并按照稅收和稅源一致性原則改革現(xiàn)行稅制，以降低地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，為地方政府推進(jìn)城市化、城鎮(zhèn)化提供合理的、可持續(xù)的動(dòng)力。加快城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，仍然需要地方政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。為此，國(guó)家必須支持并且激勵(lì)地方政府增強(qiáng)財(cái)政汲取能力。從“十二五”開(kāi)始為一部分城市“放水養(yǎng)魚(yú)”已勢(shì)在必行。建議在“十二五”期間，在全國(guó)市區(qū)人口10萬(wàn)到80萬(wàn)的小城市和中等城市實(shí)現(xiàn)新的分稅制，增值稅存量部分每年將中央分成減少5%，五年從75%減少到50%，另外50%歸這些城市政府；增量部分全部由這些城市政府收取。同時(shí)，將現(xiàn)行稅制關(guān)于企業(yè)在注冊(cè)地納稅的規(guī)定，改變?yōu)樵诙愒吹亟欢悺Ｒ赃@樣兩項(xiàng)改革來(lái)增加地方政府財(cái)政收入，激勵(lì)地方政府加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是加快推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，從而吸納更多勞動(dòng)力，把農(nóng)民工穩(wěn)定在城市。在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到并穩(wěn)定在城市的同時(shí)，有條件的地方可以加快小城鎮(zhèn)和中心村建設(shè)，引導(dǎo)那些“空心村”、“空殼村”的農(nóng)民集中起來(lái)居住，騰出更多土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在一二十年之后，比如說(shuō)在小城市人口增加到50萬(wàn)、中等城市人口增加到200萬(wàn)左右，并且產(chǎn)業(yè)發(fā)展達(dá)到一定水平的時(shí)候，如果有必要的話，可以考慮逐步恢復(fù)目前的分成比例。
在人口超過(guò)300萬(wàn)的超大城市的近郊區(qū)，可將離這些城市半小時(shí)左右車程的縣城、中心鎮(zhèn)，規(guī)劃為這些城市的衛(wèi)星城，并采取措施加快建設(shè)。可以通過(guò)政府的行政命令，將集中在這些城市的大型國(guó)企的總部或分部，分散一些到這些衛(wèi)星城去。同時(shí)既引導(dǎo)附近的農(nóng)民，也引導(dǎo)城市居民包括在城市工作的農(nóng)民工到這些地方居住。這樣既有利于這些城市周邊地區(qū)加快新農(nóng)村建設(shè)，也有利于緩解這些城市房?jī)r(jià)居高不下的壓力，讓虛高、過(guò)高的房?jī)r(jià)降下來(lái)。在這些衛(wèi)星城也應(yīng)實(shí)行新的分稅制。
建議在特大城市、超大城市仍然實(shí)行現(xiàn)行的分稅制，以引導(dǎo)特大城市特別是超大城市過(guò)度集中的資源疏散到中等城市去，以加快中等城市的發(fā)展。事實(shí)上，現(xiàn)階段像北京、上海這樣的超大城市規(guī)模已經(jīng)過(guò)大，城市居民的生活質(zhì)量很難提高，應(yīng)限制其繼續(xù)擴(kuò)大。
第二，修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，讓規(guī)劃加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的剛性。2007年以前，我國(guó)只有城市規(guī)劃法，法律沒(méi)有要求和規(guī)范統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。但把“城市規(guī)劃法”改名為“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”，并不能馬上就做到把新農(nóng)村建設(shè)納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中。事實(shí)上，許多地方的規(guī)劃仍然是城市規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃兩張皮。特別是在2005年中央提出新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略任務(wù)之后各地掀起的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃熱中，基本上仍然是把農(nóng)村區(qū)域單獨(dú)來(lái)規(guī)劃，而缺乏具有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。修訂后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃必須包含于城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市規(guī)劃之中。中心城市的規(guī)劃，至少要規(guī)劃到周邊行政區(qū)劃內(nèi)每一寸土地；最好能夠規(guī)劃到城市可輻射范圍內(nèi)的所有農(nóng)村地方。
應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外規(guī)劃法的經(jīng)驗(yàn)，給城市規(guī)劃編制設(shè)置“公眾評(píng)議”、“公眾聽(tīng)證”的程序，按照科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政的要求，既讓專家參與，也向民眾征求意見(jiàn)。應(yīng)當(dāng)規(guī)定，規(guī)劃須經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)審議，而不是人大常委會(huì)審議；并要規(guī)定人大審議規(guī)劃須設(shè)置辯論、投票表決等程序。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化政府執(zhí)行規(guī)劃的法律責(zé)任，把“責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)”、“對(duì)有關(guān)人民政府負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”之類的規(guī)定，修改為“根據(jù)情節(jié)輕重依法追究刑事責(zé)任”。在規(guī)劃問(wèn)題上，政府部門(mén)的法律責(zé)任必須從嚴(yán)規(guī)定、從嚴(yán)執(zhí)行，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實(shí)施不受領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)官意志隨意性的影響。只要能夠做到這一點(diǎn)，現(xiàn)階段城市化進(jìn)程中拆遷引發(fā)的矛盾問(wèn)題，將大大減少。
第三，加快《土地管理法》的修訂，對(duì)城市國(guó)有土地使用者收取土地租金作為財(cái)政收入，對(duì)征收征用農(nóng)業(yè)用地按照土地預(yù)期收入給予被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償。目前在城市國(guó)有土地的使用中，無(wú)論是公共機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)還是私人部門(mén)、居民個(gè)人，都有將屬于國(guó)有土地的收入據(jù)為少數(shù)人或者個(gè)人所有的行為。應(yīng)當(dāng)吸取學(xué)者盛洪等人的建議，以法律形式加以規(guī)范，將屬于全體人民的收入收回來(lái)，作為政府財(cái)政收入。現(xiàn)行法律規(guī)定，征收、征用農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的補(bǔ)償，都按照土地過(guò)去的收入來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，這也是不合理的。應(yīng)當(dāng)按照所征收、征用土地可能達(dá)到的預(yù)期收入水平，按照一定的比例給予被征地農(nóng)民補(bǔ)償。應(yīng)將《土地管理法實(shí)施細(xì)則》第25條規(guī)定“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施”，修改為“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議沒(méi)有解決之前不得實(shí)施征用土地方案”。應(yīng)規(guī)定允許小城鎮(zhèn)、中心村在連片宅基地上開(kāi)發(fā)建設(shè)住宅區(qū)，在滿足本地農(nóng)民需求的前提下，允許城市居民購(gòu)買居住。打破城鄉(xiāng)居民分隔，允許城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)，讓城鄉(xiāng)居民在農(nóng)村區(qū)域混居，這樣才是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
第四，修訂《農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定城市居民可以有條件地到農(nóng)村承包土地。現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》雖然沒(méi)有明確排除城市居民到農(nóng)村承包土地，但強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”，等等，表明當(dāng)初立法者沒(méi)有考慮城市居民到農(nóng)村承包土地的可能性。事實(shí)上，在大批農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市的同時(shí)，也有一些城市居民想要到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展。特別是在許多大學(xué)生村官來(lái)到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展的情況下，《農(nóng)村土地承包法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定城市居民到農(nóng)村承包土地的條件和方式。允許城市居民特別是大學(xué)生到農(nóng)村承包土地、參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)、成為新時(shí)代的農(nóng)村居民，這是改變農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)、發(fā)展壯大現(xiàn)代專業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的題中應(yīng)有之義，是新農(nóng)村建設(shè)中具有重大戰(zhàn)略意義的步驟，應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻墓膭?lì)和規(guī)范。
第五，對(duì)享受增值稅優(yōu)惠政策的城市，要加快民主法制建設(shè)。在國(guó)家放權(quán)讓利給那些城市的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)制度建設(shè)，對(duì)這些城市領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力進(jìn)行更加有效的制約和監(jiān)督。建議在這些城市實(shí)行司法機(jī)關(guān)垂直管理的體制，使這些城市的法院、檢察院能夠享有相對(duì)于當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。同時(shí)，在這些城市，可按照每10萬(wàn)人口設(shè)1名專職人大代表和1名專職政協(xié)委員的制度，授權(quán)他們專職履行法律監(jiān)督和民主監(jiān)督職能的權(quán)力。可在這些城市實(shí)施預(yù)算管理和監(jiān)督制度改革，讓政府花納稅人的錢公開(kāi)透明，從而保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部不受腐敗的干擾和威脅，專心致志為人民服務(wù)。
