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2024年11月24日
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日前，遼寧省對轄區(qū)內(nèi)8個城市開出5420萬元“空氣質(zhì)量考核罰單”，并承諾罰繳資金將全部用于該省藍(lán)天工程。這是遼寧省自2012年出臺《城市環(huán)境空氣質(zhì)量考核暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）以來，首次開出“灰霾罰單”，罰金由省財政廳直接從下級城市財政資金中扣繳。
盡管行動果斷，但對遼寧省做法的質(zhì)疑之聲也不少。爭論的焦點在于地方政府繳納的5000多萬元罰款，最終究竟由誰來埋單？
有人認(rèn)為這是在用納稅人的錢治理企業(yè)造成的污染。這種觀點認(rèn)為，罰款其實是財政資金的一種挪移，財政資金無論流向哪里，都是納稅人的貢獻(xiàn)。本來，當(dāng)?shù)厝罕娋鸵呀?jīng)飽受灰霾之苦，最后竟然還要掏錢負(fù)擔(dān)這筆罰款。
也有觀點認(rèn)為灰霾罰單并非毫無意義。作為一種空氣污染治理的機(jī)制探索，有其積極一面。
灰霾罰單的積極意義
上級政府對下級政府開環(huán)境罰單，在國際上有類似的先例。在美國，當(dāng)?shù)胤降沫h(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)時，聯(lián)邦政府將通過扣除或減少對州政府公路建設(shè)的撥款以示懲罰。
美國1970年修訂的《清潔空氣法案》明確了聯(lián)邦負(fù)責(zé)制定全國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，州負(fù)責(zé)制定本州達(dá)標(biāo)方法與時間表，地方負(fù)責(zé)具體實行并針對本地特殊情況對此進(jìn)行補(bǔ)充的大氣污染防治三級管理體制。聯(lián)邦政府專設(shè)環(huán)保局進(jìn)行監(jiān)督，并成立空氣質(zhì)量顧問委員會為總統(tǒng)提供決策服務(wù)。環(huán)保局可采用收緊發(fā)放新排放源許可證，終止聯(lián)邦政府公路建設(shè)撥款等多種手段，制裁未按時提交空氣質(zhì)量管理計劃、計劃被否決或執(zhí)行不達(dá)標(biāo)的州。
環(huán)保部原總工程師楊朝飛認(rèn)為，這種做法實現(xiàn)了中央政府對地方政府的監(jiān)督和鞭策，遼寧省的做法可以作為一種探索，將來如何具體實施，還需實踐檢驗。他表示，雖然罰款實際上交的是納稅人的錢，但灰霾的擴(kuò)散，既有企業(yè)生產(chǎn)時帶來的污染，也有消費(fèi)者在消費(fèi)過程中造成的污染，“譬如冬季家家戶戶都在取暖，也在消耗能源，所以老百姓既是納稅人，也同時在消耗能源。大氣污染是這個城市中所有生產(chǎn)者和消費(fèi)者共同的責(zé)任。”至于貢獻(xiàn)率問題，楊朝飛認(rèn)為，雖然企業(yè)對污染的“貢獻(xiàn)”大，但其上繳的稅收也較多，所以是“基本公平”的。
環(huán)保部政策研究中心主任夏光也同樣持贊成觀點。十八屆三中全會的《決定》進(jìn)一步明確生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展思路，并提出要進(jìn)一步進(jìn)行制度建設(shè)和創(chuàng)新，夏光認(rèn)為，“灰霾罰單”的機(jī)制可以看做是一種制度創(chuàng)新，在嘗試的過程中，有不足之處還可以改進(jìn)。
“2012年發(fā)布的《暫行辦法》已經(jīng)明確各項事宜，不是遼寧省環(huán)保廳的隨意行為，顯然政府有關(guān)部門已經(jīng)與地方有過溝通，有了提前告知，并非突然襲擊。”夏光說。
《暫行辦法》規(guī)定，今后在遼寧，如果一個城市的二氧化硫或二氧化氮日平均濃度值超標(biāo)0.25倍以上，環(huán)保部門將對其實施20萬元罰款。而且，超標(biāo)值遞增還將被加罰。
《暫行辦法》的出臺是迫于空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的壓力。2012年2月，新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》出臺，據(jù)遼寧省環(huán)境監(jiān)測實驗中心預(yù)測，如果不采取切實有效的治理和管理措施，遼寧全省僅大連、丹東兩市能夠達(dá)到新標(biāo)準(zhǔn)，主要超標(biāo)污染因子是PM10和PM2.5。基于此，遼寧決定在全省范圍內(nèi)提速空氣治理。
《暫行辦法》規(guī)定，遼寧省環(huán)境監(jiān)測實驗中心負(fù)責(zé)對各市環(huán)境空氣質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測，每月監(jiān)測數(shù)據(jù)匯總后，于下月5日前上報省環(huán)境保護(hù)行政主管部門。后者負(fù)責(zé)核定有關(guān)市每月空氣質(zhì)量考核罰繳資金總額，于每月15日前將上月考核結(jié)果和罰繳總額通報各有關(guān)市政府，同時抄送省財政部門。罰繳資金由省財政部門在年終結(jié)算時一并扣繳，由省政府統(tǒng)籌用于全省大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。
“從效果來看，至少讓被罰的城市的行政長官面子無光，有一定的觸動作用。也讓地方領(lǐng)導(dǎo)人明白，對自己的考核不僅有上級，也有老百姓。罰款相關(guān)信息的公布一方面能讓老百姓了解到自己所在轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量在全省的排名，也利于公眾對政府改善民生計劃的監(jiān)督。特別是人大代表等應(yīng)啟動質(zhì)詢機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)地方政府加大環(huán)境治理的力度。”夏光說。
他也表示，從財政安排上看，罰款有利于調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。“因為罰款明確投到藍(lán)天工程，解決環(huán)境問題，只要沒有流失和浪費(fèi)，反而增加了環(huán)境投入。并且罰款屬于財政資金，所有權(quán)是政府，政府有權(quán)支配。”至于質(zhì)疑“花納稅人的錢，沒有觸及到污染企業(yè)”，夏光認(rèn)為這種擔(dān)心沒有必要，“被罰了錢的政府肯定會往下找，目標(biāo)指向那些不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，或者對污染貢獻(xiàn)大的企業(yè)。”
表面的“公平”掩蓋了本質(zhì)上的不公平
雖然楊朝飛對此次遼寧首開“灰霾罰單”持樂觀態(tài)度，認(rèn)為這是“基本公平”的做法，但他不忘提醒，長期以來，環(huán)保污染帶來的社會公平問題十分嚴(yán)峻，并且是老百姓迫切盼望解決的當(dāng)務(wù)之急。
但現(xiàn)狀卻是，政府正在用納稅人的錢為企業(yè)造成的污染“埋單”。一些企業(yè)為達(dá)到盈利目的，造成大范圍的污染后，令區(qū)域內(nèi)的居民，甚至其后代，承受環(huán)境惡化的后果。但吊詭的是，個別企業(yè)造成的污染，卻常常需要地方政府用公共財政的錢去支付治理費(fèi)用，讓老百姓“受著罪，又要交著錢”。楊朝飛說，這本身就造成了不公平。“企業(yè)把污染的治理外部化，轉(zhuǎn)給社會，自己獲得暴利。社會為企業(yè)埋單，政府的錢又是全體納稅人的錢。所以現(xiàn)在的現(xiàn)象是：少數(shù)人發(fā)了大財造成污染；再用多數(shù)人的勞動成果去治理這個污染。這本身就是一種新的社會不公平。”
之前頻頻曝出的血鉛事件就是例證。2008年，河南盧氏縣一家冶煉廠排放的廢氣、廢水，導(dǎo)致村里334人患高鉛血癥，103人鉛中毒。事件發(fā)生后，縣委、縣政府馬上組成分別由兩位副縣長為組長，工商、環(huán)保、衛(wèi)生等部門領(lǐng)導(dǎo)參加的兩個專案組，一組負(fù)責(zé)處理關(guān)停企業(yè)、清除污染源，一組負(fù)責(zé)受害村民的血鉛檢驗和就醫(yī)工作。縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)積極推動賠償調(diào)解，涉案政府官員受到懲處。
楊朝飛說，“血鉛事件影響惡劣，地方政府為消除影響，讓財政拿錢，給受害兒童看病、幫助企業(yè)治理污染、協(xié)助附近居民搬遷……這種表面看似公平的行為卻掩蓋了本質(zhì)上的不公平。因為這反映了污染者獲利、老百姓埋單的社會問題。”
比這種不公平更為嚴(yán)重的是，環(huán)境污染的受害人往往得不到任何補(bǔ)償，哪怕是來自政府或企業(yè)。“最典型的例子是在甘肅徽縣，2006年發(fā)生血鉛污染”，那次血鉛事件經(jīng)國家疾病預(yù)防控制中心和甘肅省臨床檢驗中心排查，共檢出鉛中毒260人。在中毒者中，有兒童255人。“當(dāng)?shù)卣l(fā)現(xiàn)后嚴(yán)查，企業(yè)關(guān)閉，老板判刑，涉事官員落馬。”楊朝飛說，“最后，受害的老百姓無錢為孩子治病，卻沒人管。找到企業(yè)索賠，卻只看到一把大鎖鎖住的廠房門——企業(yè)被關(guān)，老板入獄；找到地方政府，卻發(fā)現(xiàn)官員被撤，當(dāng)?shù)厥秦毨Эh，新任領(lǐng)導(dǎo)管不了；最后找到法院，盡管案情簡單，企業(yè)的排污情況、污染的因果證據(jù)明晰，但又因前兩點原因不予受理。像這種老百姓受害，找不著埋單人，又是一種不公平。”
不怕環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)就怕不公平
環(huán)境治理的另一個公平問題涉及每一個企業(yè)是否被同等對待。“為加強(qiáng)環(huán)保，我們出臺了很多嚴(yán)格的措施，號稱要做到鐵腕治污、抓鐵有痕，但我們忽略了一點——法律的本質(zhì)不在于嚴(yán)格，而在于公平。”楊朝飛說，當(dāng)一個企業(yè)違法排污，對其進(jìn)行處罰后，所有造成類似后果的企業(yè)都要受到同樣的處罰，才能做到公平。
楊朝飛曾任環(huán)保部法規(guī)司司長，在任期間，他到很多地方調(diào)研，無論遇到國企、民企，還是外企老總，他總是會問一個相同的問題：對于環(huán)境法制，認(rèn)為最需要解決的問題是什么，有什么要求。這些老總的回答幾乎不約而同：“我們不怕環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)，不怕處罰嚴(yán)，就怕不公平。”兩家企業(yè)臨街而立，同樣排污，一家三番五次地被要求限期治理、停產(chǎn)、罰款，另一家卻“日子安穩(wěn)”，從未被處罰過。盡管兩家企業(yè)同樣違反了環(huán)境法規(guī)，但只處罰前者顯然會造成后者心理不平衡和生產(chǎn)成本的不均等。
“如果企業(yè)不能在一個起跑線上競爭，市場的秩序就被打亂了。”楊朝飛說。因此，環(huán)境法制的公平是老百姓和企業(yè)共同的期盼。“可是現(xiàn)在我們的法制，在法律的公平上沒有實現(xiàn)。”
最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長、國家環(huán)境咨詢委員會委員孫佑海同樣認(rèn)為，“同案能否同判”是老百姓最為關(guān)注的焦點之一，但囿于現(xiàn)實原因，目前尚無法做到。他認(rèn)為，從司法實踐看，辦理環(huán)境污染刑事案件，仍有以下問題亟待解決：一是重大環(huán)境污染事故罪修改為污染環(huán)境罪后，亟需對相關(guān)構(gòu)成要件作出解釋，以統(tǒng)一法律適用。二是當(dāng)前重大、惡性環(huán)境污染違法犯罪案件時有發(fā)生，應(yīng)當(dāng)根據(jù)修改后的法律規(guī)定，適當(dāng)降低入罪門檻，以加大懲治力度。三是司法實踐反映，當(dāng)前在辦理環(huán)境污染刑事案件中普遍存在取證難、鑒定難、認(rèn)定難問題，必須研究解決，以提高懲治實效。
自古至今，人們對公平的追求從未停止。“但環(huán)境治理不公平怎么解決？”楊朝飛拋出了一個新問題。
