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2024年11月24日
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“城鎮(zhèn)化”相關(guān)話(huà)題持續(xù)升溫，備受矚目的全國(guó)城鎮(zhèn)化會(huì)議將于近日召開(kāi)。媒體一直在關(guān)注，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃是在會(huì)議上出臺(tái)還是明年出臺(tái)。《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》昨日獲悉，規(guī)劃最終定稿將在城鎮(zhèn)化會(huì)議后完成，預(yù)計(jì)于明年兩會(huì)前公布。
城鎮(zhèn)化會(huì)議召開(kāi)在即
本報(bào)從多個(gè)權(quán)威渠道獲悉，全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議將“接棒”中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，開(kāi)完中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，將馬上召開(kāi)全國(guó)城鎮(zhèn)化會(huì)議。備受關(guān)注的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(下稱(chēng)《規(guī)劃》)幾易其稿，最終定稿將在城鎮(zhèn)化會(huì)議后完成，預(yù)計(jì)于明年兩會(huì)前公布。
3日召開(kāi)的中央政治局會(huì)議提出，要走新型城鎮(zhèn)化道路，出臺(tái)實(shí)施國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，落實(shí)和完善區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策，增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展能力。穩(wěn)健有效地開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為明年最主要的任務(wù)之一。
國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部等十余個(gè)部委相關(guān)人士及地方主要大員將出席全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議。會(huì)議將著重討論《規(guī)劃》涉及內(nèi)容，并進(jìn)一步探討地方保護(hù)生態(tài)的責(zé)任制、問(wèn)責(zé)制和終身追究制等內(nèi)容。隨著結(jié)構(gòu)性調(diào)整框架的確定，新型城鎮(zhèn)化將進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)綠色和節(jié)能。
知情人士提到，《規(guī)劃》將是框架性的文件，基本思路沿襲三中全會(huì)提及的目標(biāo)。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(下稱(chēng)《決定》)提到，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。
此外，待《規(guī)劃》發(fā)布后，各地還會(huì)根據(jù)自身特點(diǎn)制定差異性方案，注重城市群的發(fā)展。此外，備受關(guān)注的戶(hù)籍制度改革和土地改革將在城鎮(zhèn)化會(huì)議后取得重大進(jìn)展。
另一位接近政策制定的消息人士也向本報(bào)透露，此次會(huì)議上可能不會(huì)出臺(tái)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，規(guī)劃要推延到明年才出臺(tái)。他說(shuō)，此前三中全會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化的問(wèn)題已經(jīng)有了不少表述，這些表述也是此次會(huì)議的主要內(nèi)容。
縣改市將重新開(kāi)閘
《決定》稱(chēng)，將完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。
該消息人士說(shuō)，這表明未來(lái)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)將在縣域一級(jí)，未來(lái)省管縣的改革將進(jìn)一步推進(jìn)，縣一級(jí)的發(fā)展途徑是改為市，而不是被合并區(qū)。此外，一些特色城鎮(zhèn)也將得到擴(kuò)權(quán)。
這也表明，自1997年以來(lái)基本凍結(jié)的“縣改市”將有望重新開(kāi)閘。目前，一個(gè)縣的城鎮(zhèn)化有撤縣設(shè)市和撤縣設(shè)區(qū)兩種途徑。從不同的利益訴求出發(fā)，縣級(jí)政府更希望撤縣設(shè)市，市級(jí)政府更傾向于撤縣設(shè)區(qū)。
上世紀(jì)八九十年代，縣改市在浙江、江蘇、山東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)蔚然成風(fēng)。1997年，國(guó)務(wù)院暫停了實(shí)施11年多的撤縣設(shè)市政策。原因是許多地方盲目追求“縣改市”，造成縣級(jí)市市區(qū)農(nóng)村人口比重過(guò)大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊等問(wèn)題，“假性城市化”俯拾皆是。此后16年間，只有極少數(shù)縣實(shí)現(xiàn)身份的升級(jí)。此前有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示全國(guó)醞釀“撤縣設(shè)市”的縣至少超過(guò)130個(gè)。
與縣改市相適應(yīng)的是省管縣改革的推進(jìn)，今年以來(lái)不少省份在省管縣方面力度頻頻。河南近期印發(fā)了《河南省深化省直管縣體制改革實(shí)施意見(jiàn)》，提出從2014年1月1日起，對(duì)鞏義市、蘭考縣、汝州市等10個(gè)縣(市)全面實(shí)行由省直接管理縣的體制。
吉林省政府新聞辦11月14日發(fā)布消息稱(chēng)，將省內(nèi)的公主嶺、梅河口兩個(gè)縣級(jí)市變?yōu)椤笆≈惫堋保絾?dòng)“省直管縣”體制改革試點(diǎn)。當(dāng)?shù)毓賳T形容說(shuō)，這將是中國(guó)各地“省管縣”簡(jiǎn)政放權(quán)最為徹底、力度最大的一次改革。
江蘇省泰興縣試點(diǎn)“省直管縣”已經(jīng)一年多，該縣財(cái)政局一位人士對(duì)本報(bào)稱(chēng)，少了地級(jí)市的中間環(huán)節(jié)，管理效率明顯提高。
控制大城市規(guī)模
相比之下，地級(jí)市以及大城市的發(fā)展將受到一定的限制。前述消息人士透露，未來(lái)對(duì)地級(jí)市層面，側(cè)重的是對(duì)城市資產(chǎn)負(fù)債表、資源損耗等方面的考核，以及推進(jìn)債券市場(chǎng)證券化，供水供暖、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題，突出的是城市管理方面，而不是建設(shè)方面。
《決定》也提出，將建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。
新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于人的城鎮(zhèn)化。在推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化方面，《決定》就提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶(hù)籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。
這也意味著，在放開(kāi)中小城市落戶(hù)的同時(shí)，未來(lái)北上廣深等一線(xiàn)城市以及一些二線(xiàn)熱點(diǎn)城市的落戶(hù)有可能進(jìn)一步收緊。例如今年房?jī)r(jià)漲幅位居全國(guó)第五的廈門(mén)，日前就發(fā)布《廈門(mén)市人民政府關(guān)于調(diào)整我市購(gòu)房入戶(hù)政策的通知》(下稱(chēng)《通知》)指出，從12月10日起，在廈門(mén)出讓成交取得土地的商品住房項(xiàng)目將不再享有“購(gòu)房入戶(hù)”政策。此外，2016年起購(gòu)買(mǎi)廈門(mén)商品住房不再享受“購(gòu)房入戶(hù)”政策。
不過(guò)，由于大城市具有的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、教育醫(yī)療等方面的優(yōu)勢(shì)，其對(duì)人口的吸引力仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中小城市。今年以來(lái)，北上廣深四個(gè)一線(xiàn)城市以及廈門(mén)、南京等核心二線(xiàn)城市的房?jī)r(jià)仍然高速增長(zhǎng)，而一些三四線(xiàn)城市房?jī)r(jià)漲幅很小，樓市過(guò)剩明顯。這也說(shuō)明，只要這些資源優(yōu)勢(shì)沒(méi)變化，人們往大城市走的趨勢(shì)也不會(huì)改變。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員牛鳳瑞稱(chēng)，城市發(fā)展有其客觀的規(guī)律，“我們的城鎮(zhèn)化要尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，不是想讓它發(fā)展就能發(fā)展的。”牛鳳瑞說(shuō)，城市的本質(zhì)是人口與產(chǎn)業(yè)的集聚，因此大城市的資源配置水平更高，大城市對(duì)人們的吸引力更大。
國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成此前在接受本報(bào)采訪時(shí)也認(rèn)為，中國(guó)城市化道路應(yīng)該是一個(gè)市場(chǎng)化過(guò)程，哪里有產(chǎn)業(yè)和就業(yè)，人們就會(huì)轉(zhuǎn)到哪里去。產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)按照合理的分布，比如小城鎮(zhèn)應(yīng)該有合理的產(chǎn)業(yè)，這樣人口才會(huì)自動(dòng)地集聚。
