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2024年11月24日
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我國農業、農村和農民問題的核心是土地問題。從一定意義上說，我國農村改革最大的成功之處就在于，在不變更農村土地公有制性質的基礎上，通過分離土地所有權和經營權，將一度被人為割斷的農民與土地之間的經濟利益關系重新有效銜接起來，徹底打破嚴重束縛農業生產力發展的傳統集體經濟模式，從而確立了農戶家庭的農業經營主體地位，構造了農業和農村經濟發展具有巨大活力的微觀基礎。在新形勢下，農村土地制度面臨新的問題和挑戰，需要進一步改革和完善。
面臨的問題
進一步深化農村土地制度改革，是統籌城鄉發展的重要任務，是實踐提出的緊迫要求。
隨著統籌城鄉發展的加快推進，我國城鄉二元結構矛盾得到明顯緩解，但農村土地制度改革仍然面臨不少矛盾和挑戰。從總體上看，當前農村土地制度主要存在三方面的突出矛盾。一是在大量農業勞動力外出務工和土地承包經營權流轉不暢的情況下，一方面農戶經營規模過小的局限性日益凸顯，另一方面土地粗放經營甚至撂荒現象大量存在，同時土地還不能成為農民的財產性收入來源。二是工業化和城鎮化加快推進帶來的土地供求矛盾日趨嚴重，客觀上要求深化農村土地制度改革。同時，農村集體建設用地的利用缺乏有效制度規范，不能以合法途徑進入工業化和城鎮化進程。三是征地補償制度不健全，對被征地農民的補償標準偏低。長期以來，農村土地以極低的成本轉化為城鎮建設用地，大量農民不能憑借土地權利分享工業化和城鎮化的利益。這是一種效率低下的工業化和城鎮化道路，不僅導致對農民土地利益的侵害以及失地農民問題，而且加劇了對土地資源的亂占濫用現象以及尋租腐敗問題。
毋庸諱言，農村土地承包經營權流轉不暢、農村集體建設用地管理不健全和農地征用矛盾突出，已經成為制約農業農村經濟發展以及城鄉統籌發展的瓶頸性因素。產生這些矛盾的根本原因在于，農村集體土地產權主體虛置、權屬關系不清，土地流轉制度不完善，農民的土地權利難以得到有效的制度保障。這就對進一步深化農村土地制度改革提出了緊迫要求。改革的基本邏輯是，在土地所有權不變的前提下，將土地使用權、收益權和處分權盡可能完整地界定給農民，并允許其按照市場原則進行交易；同時，進一步修訂和完善相關法律規定，使之與農村土地制度改革發展的實踐相適應。
主要進展
改革開放以來，我國農村土地制度的改革探索從未間斷，多樣化的創新實踐在不同區域不斷發生。總體而言，盡管當前我國農村土地制度改革模式多樣、成效不一，但基本是圍繞還權賦能與市場化推進這兩條主線展開的。
在統籌城鄉發展的背景下，各地農村土地承包制度的改革探索主要包括兩個方面：一是對農戶承包地重新確權頒證，進一步明晰承包地的物權性質，以此為基礎建立新型土地股份合作組織；二是建立農村承包地經營權流轉市場，促進農村承包地經營權能夠以市場需求為導向在更大范圍流轉，推進土地適度規模經營。
農村集體建設用地制度改革的核心是，創建市場化的制度基礎和建立合理的土地增值收益分配機制。改革的重點同樣是首先確權、頒證、賦能，進而建立農村集體建設用地交易中心，促使其依法流轉。同時，明確集體建設用地增值收益主要用于社區基礎設施建設和完善公共服務，宅基地收益則主要歸農戶所有。
實踐證明，農村土地制度改革的多樣化探索促進了土地要素配置的市場化，有助于實現向廣大農民群眾還權賦能的目標，為增加農民的財產性收入提供制度保障。同時，以促進土地承包經營權流轉為基本指向的改革舉措，有利于實現土地由零碎經營到規模經營、由低效經營到高效經營的轉變，進而加快農業生產要素聚集和現代農業發展。
值得指出的是，農村土地制度改革正從兩個方面緩解工業化和城鎮化進程中的用地矛盾問題：一是促進農村集體土地與國有土地逐步“同地、同權、同價”，通過探索建立統一開放、競爭有序的城鄉一體化土地市場，有效緩解城鎮建設用地資源不足問題；二是通過將土地產權明晰界定給農戶，從根本上克服現行土地征用制度中補償對象不明確、分配方式不公平等弊端，從而有效保護農民利益。
基本態勢
我國農村土地制度改革具有強勁的內生動力，因而能夠克服重重困難不斷推進。具體分析，當前農村土地制度改革主要呈現以下基本態勢。
農村土地產權明晰化進程進一步推進。我國農村產權制度改革的一個基本態勢是土地產權關系由模糊逐漸走向清晰，農民、集體經濟組織和地方政府等不同利益主體的權利都在新的土地制度框架內得到明晰。在農村土地制度改革實踐中，這一進程是通過多樣化途徑實現的。明晰農村承包地和集體建設用地的產權關系，不僅能夠奠定土地要素按照市場化原則進行優化配置的制度基礎，而且有助于堵塞各種強勢力量隨意侵蝕農民土地利益的制度根源。
農村土地適度集中和規模經營不斷發展。不同地區的農村土地集中采取了不同的類型和模式：或者采取土地租賃的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集體經濟內部進行流轉和集中，或者向農業企業等進行流轉和集中。這些流轉方式，促進了土地適度集中和規模經營。
農村土地空間置換加快發展。為了充分挖掘具有區位優勢的土地的級差地租，并促進因農村人口外流而閑置的宅基地的合理利用，不少地方在積極探索城鄉建設用地指標增減掛鉤的實現模式，通過非農建設用地和農用地空間置換來實現優化配置土地資源的目的。這一改革探索的積極意義在于，有助于緩解工業化、城鎮化的用地壓力，同時促進土地適度規模經營和農民集中居住。
農村土地資本化條件逐步形成。資本與資產的最大區別在于資本具有增值功能。在我國，農村集體土地長期以來都是作為單一的農業生產資料而存在的，其流動性和收益性較差，農民擁有的實際上是非常有限的土地發展權。通過深化農村土地產權制度改革將土地使用權、收益權完全界定給農民，并通過建立規范的產權交易平臺支持農民根據自身實際需要對土地使用權進行流轉，這就使得農村土地具備了實現資本化的兩個最為重要的基本條件，即流動性和增值功能。從總體上看，農村土地資本化的態勢日益明顯，已經成為確保農民分享土地制度改革成果、保障和鞏固農民土地發展權的有效途徑之一。
農村土地制度改革取得的一系列進展是令人鼓舞的，但也應清醒地認識到，農村土地制度改革涉及農民、集體經濟組織、農業企業、地方政府等不同利益主體，既有許多深層次矛盾，也有大量新出現的問題，利益關系極為復雜。因此，其推進過程中可能引發的多種風險同樣不容忽視。實踐表明，政府是農村土地制度改革的主體，是最重要的發起者和推動者；在制度創新的具體實踐中，土地制度變遷的原動力主要來自于農村基層的農民、合作經濟組織、企業等市場主體。從已有的改革實踐看，我國農村土地制度變遷并沒有改變土地的集體所有制性質。當前，我國農村土地制度改革正沿著明晰產權、放活市場、管好用途的線索展開。改革的基點仍然是在堅持土地集體所有的前提下，推進農村土地制度改革沿著產權分割、產權明晰、產權流動的路徑進行。改革的目標是充分保障農民的土地權利，有序促進農民進城，最終通過構建更有效率的農村土地制度，從根本上支撐城鄉經濟社會發展一體化新格局的最終形成。
（作者為四川省社會科學院副院長）
