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2024年11月24日
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北京已經(jīng)成為全球資源最匱乏的首都？這是幾年前外國(guó)對(duì)北京的判斷。如今，面對(duì)“屢設(shè)屢破”的人口規(guī)劃控制目標(biāo)，北京的常住人口增長(zhǎng)規(guī)模已經(jīng)嚴(yán)重超過(guò)我們的預(yù)期。在2020年，我們將不得不接受北京2100萬(wàn)常住人口的現(xiàn)實(shí)。這顯然已經(jīng)超出了北京人口控制在1800萬(wàn)以內(nèi)宜居的目標(biāo)，作為一個(gè)資源稀缺型城市，北京目前的人口已經(jīng)接近各種資源的承載極限。如果不加以有效的控制和引導(dǎo)，北京將面臨巨大的人口壓力，嚴(yán)重影響未來(lái)北京的協(xié)調(diào)發(fā)展。
在中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中，中國(guó)人口數(shù)量以及結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)變，在世界各國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中都是極為罕見的。北京作為環(huán)渤海區(qū)域的中心城市和全國(guó)人民的首都，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，就業(yè)機(jī)會(huì)較多，這成為大量外地人口進(jìn)京的主要推動(dòng)力。面對(duì)“屢設(shè)屢破”的人口規(guī)劃控制目標(biāo)，北京的常住人口增長(zhǎng)規(guī)模已經(jīng)嚴(yán)重超過(guò)我們的預(yù)期。在2020年，我們將不得不接受北京2100萬(wàn)常住人口的現(xiàn)實(shí)。
無(wú)法控制的增長(zhǎng)
北京能夠承載的人口數(shù)是多少，20年前這個(gè)問(wèn)題就被討論過(guò)。當(dāng)時(shí)有人說(shuō)是800萬(wàn)，有人說(shuō)是1000萬(wàn)，直到2003年，國(guó)務(wù)院批復(fù)《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020）》，其中明確提出北京2020年人口控制在1800萬(wàn)。
據(jù)介紹，這一數(shù)據(jù)是依據(jù)2003年北京市常住人口為1456萬(wàn)，采用生態(tài)及水資源承載力法、就業(yè)崗位需求預(yù)測(cè)法、綜合增長(zhǎng)率法等三種方法測(cè)算出來(lái)的。
不過(guò)，現(xiàn)實(shí)的人口數(shù)量增長(zhǎng)竟然比計(jì)劃提前了10年。今年1月21日，北京市人民政府在新聞發(fā)布會(huì)上公布，截至2009年末，北京市常住人口達(dá)到1755萬(wàn)人，比2008年末的1695萬(wàn)人增加60萬(wàn)人。
在另外一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)中，北京市政協(xié)進(jìn)行的一項(xiàng)“人口與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”專題調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2009年底，北京市實(shí)際常住人口已達(dá)1972萬(wàn)人，其中戶籍人口為1246萬(wàn)人，居住半年以上的流動(dòng)人口達(dá)726萬(wàn)人。一個(gè)城市的常住人口正是由戶籍人口和居住半年以上的外來(lái)流動(dòng)人口兩部分組成。其中流動(dòng)人口的增長(zhǎng)是主要原因，占常住人口增量的70%；戶籍遷入是次要原因，占常住人口增量的21.7%。在舉辦奧運(yùn)會(huì)和建國(guó)60周年大慶采取調(diào)控措施的情況下，仍然形成巨大流動(dòng)人口規(guī)模，如果不進(jìn)一步加大人口規(guī)模調(diào)控力度，人口勢(shì)必會(huì)按照這種態(tài)勢(shì)增長(zhǎng)，2015年，北京市常住人口將達(dá)到2300萬(wàn)人，2020年將突破2500萬(wàn)人。
因此，適時(shí)調(diào)整人口規(guī)劃目標(biāo)，建立制度化的人口規(guī)劃和人口信息平臺(tái)勢(shì)在必行。而北京控制人口的難度在于，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)本身是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以充分發(fā)展的條件之一。
同時(shí)，北京作為資源輸入型的特大城市，自然資源匱乏，98%的能源靠外地調(diào)入。據(jù)測(cè)算，非農(nóng)業(yè)人口每增加10萬(wàn)人，每年將增加14.21萬(wàn)噸的直接生活能源消費(fèi)和23.46萬(wàn)噸的間接生活能源消費(fèi)。從用水方面看，生活用水不斷上升，占用水總量的44%，人口增加是生活用水增加的主要原因。如果人口持續(xù)膨脹，南水北調(diào)的水量將被快速增長(zhǎng)的人口所吞噬，難以從根本上解決北京缺水的難題。
人口規(guī)模膨脹也使環(huán)境質(zhì)量下降。最新的生態(tài)質(zhì)量評(píng)價(jià)顯示，2009年北京市各區(qū)縣生態(tài)質(zhì)量等級(jí)均屬一般。生活垃圾日產(chǎn)生量1.83萬(wàn)噸，設(shè)施總設(shè)計(jì)日處理能力1.27萬(wàn)噸，實(shí)際日處理1.74萬(wàn)噸，處于超負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)，導(dǎo)致垃圾填埋場(chǎng)服務(wù)周期縮短，平均剩余服務(wù)期限僅為4年左右。在全國(guó)113個(gè)大氣污染防治重點(diǎn)城市中，北京市排名倒數(shù)第六位。
除此之外，由于公共服務(wù)供需矛盾突出，危及到了社會(huì)的安全和穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本市每增加1人，每日交通出行量增加2.64次，目前六環(huán)路以內(nèi)地區(qū)日出行總量已達(dá)3500多萬(wàn)人次，交通壓力日益加大。在京接受義務(wù)教育的外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女已由2000年的9萬(wàn)余人迅速增長(zhǎng)到2009年的41.8萬(wàn)人，占學(xué)生總數(shù)的40%。
優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)
與此同時(shí)，北京市的人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題也日益凸現(xiàn)。在改革開放30年后的今天，作為中國(guó)可持續(xù)發(fā)展能力中重要一環(huán)的“人口問(wèn)題”，早已不僅僅限于“人數(shù)”問(wèn)題，在繼續(xù)控制人口總量的同時(shí)，更要重視提高人口素質(zhì)，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，由單純控制人口數(shù)量向統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題轉(zhuǎn)變。
北京的人口問(wèn)題不僅在于數(shù)量，更在于結(jié)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年戶籍人口中60歲以上比例超過(guò)18%，預(yù)計(jì)到2020年戶籍人口老齡化程度達(dá)到29%，老齡化呈現(xiàn)加速趨勢(shì)；高端人才及領(lǐng)軍型人才缺乏，企業(yè)對(duì)高級(jí)人才需求還遠(yuǎn)不能得到滿足；城市功能核心區(qū)人口密度是拓展區(qū)的16倍、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的64倍。人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)問(wèn)題并存，加劇了首都人口問(wèn)題的復(fù)雜性和解決的難度。
從人口學(xué)的角度看，過(guò)去的規(guī)劃過(guò)于強(qiáng)調(diào)人口規(guī)模控制，沒有考慮北京的1800萬(wàn)人口應(yīng)該是怎樣的結(jié)構(gòu)，我們需要什么年齡的？從事什么產(chǎn)業(yè)的？不同區(qū)域間怎么布局？
當(dāng)前，北京市的基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)縣、部門和不同人群之間存在較大的不均衡。在城市功能定位的層面，核心區(qū)、拓展區(qū)、發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障及公共基礎(chǔ)設(shè)施等資源和服務(wù)上，表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。
據(jù)了解，北京老舊城區(qū)現(xiàn)有人口160多萬(wàn)，面積63.8平方公里，人口壓力情況嚴(yán)重。老舊城區(qū)內(nèi)低收入人群密集，居民居住與生活水平存在很多困難，改善老舊城區(qū)居民生產(chǎn)生活條件、消除安全隱患、保護(hù)老舊城區(qū)文化氛圍需要通過(guò)人口轉(zhuǎn)移重新配置。
現(xiàn)有人才結(jié)構(gòu)與首都城市發(fā)展的定位也存在很大差距。根據(jù)《北京市中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》，到2020年，北京將建設(shè)成為國(guó)際先進(jìn)的創(chuàng)新型城市，屆時(shí)高素質(zhì)、高技能人才隊(duì)伍將在首都自主創(chuàng)新中發(fā)揮核心作用，而北京也將成為世界創(chuàng)新型人才聚集和產(chǎn)生的高地。但是，目前北京市人才結(jié)構(gòu)總體上與首都建設(shè)國(guó)際先進(jìn)的創(chuàng)新型城市尚有較大差距，這在很大程度上影響了城市競(jìng)爭(zhēng)力。
北京的常住人口增長(zhǎng)，主要不是來(lái)自自然增長(zhǎng)，而是機(jī)械增長(zhǎng)，即遷移增長(zhǎng)。而遷移增長(zhǎng)的人口，除了北京自身發(fā)展需要“人才引進(jìn)”以外，更主要是大量外地進(jìn)京人員的涌入。
與上海、深圳相比，這兩個(gè)城市的流動(dòng)人口就業(yè)比例比北京高，大部分流動(dòng)人口參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，北京則有更多的非就業(yè)人口，如學(xué)齡兒童、養(yǎng)老一族；在產(chǎn)業(yè)方面，上海流動(dòng)人口的技能水平也要高于北京。另外，北京各區(qū)縣間人口密度的差異之大，在國(guó)內(nèi)大城市中也非常突出。
另外一個(gè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，是流動(dòng)人口和戶籍人口的比例。過(guò)去研究認(rèn)為，北京市流動(dòng)人口占25%比較合適，而現(xiàn)在遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了這個(gè)數(shù)字。1978年，北京常住外來(lái)人口僅有21萬(wàn)，而2008年，北京常住流動(dòng)人口達(dá)465.1萬(wàn)，約占常住人口的1/3。如此規(guī)模龐大的流動(dòng)人口聚集，向首都人口規(guī)劃和人口服務(wù)管理提出了更大的挑戰(zhàn)。這樣的問(wèn)題將會(huì)在“十二五”期間對(duì)北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生集中影響，由此引發(fā)的教育、就業(yè)、交通等問(wèn)題可能在“十二五”期間產(chǎn)生井噴。
首都經(jīng)濟(jì)一直持續(xù)快速增長(zhǎng)，為我們優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)提供了充足的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，北京新的城市功能定位也呼喚與之相適應(yīng)的人口環(huán)境。
宜居城市，離我們有多遠(yuǎn)
《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020）》將北京未來(lái)15年的發(fā)展目標(biāo)確定為“國(guó)家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”，同時(shí)全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，確立具有鮮明特色的現(xiàn)代國(guó)際城市的地位。
“宜居城市”首次被作為北京市的發(fā)展目標(biāo)，但是什么樣的城市是宜居的，宜居是要求生活適度舒適，那么多少人口數(shù)量才能實(shí)現(xiàn)“適度”？
保護(hù)舊城是北京市的一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，舊城區(qū)（主要指二環(huán)以里）人口疏解是風(fēng)貌保護(hù)的基礎(chǔ)性工作。近20年來(lái)，疏解中心區(qū)的人口壓力，一直是北京城市發(fā)展的一個(gè)主導(dǎo)方向。1993年經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)的城市總體規(guī)劃提出的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是要改變?nèi)丝谶^(guò)于集中在市區(qū)的狀況，大力向新區(qū)和衛(wèi)星城疏散人口。由于城市的就業(yè)功能一直集中在中心區(qū)，人口疏散很難取得成效。規(guī)劃中指出，“十一五”期間，北京舊城內(nèi)需要疏解的人口約為20萬(wàn)，即平均每年疏解4萬(wàn)人。但實(shí)際上，2008年，北京4個(gè)舊城區(qū)一共只疏散了2800戶，2009年才2004戶。以每戶3口人計(jì)算，過(guò)去兩年從4個(gè)城區(qū)疏散的居民不足1.5萬(wàn)人。相反，由于規(guī)劃是以改造與發(fā)展中心區(qū)為導(dǎo)向，大量房地產(chǎn)項(xiàng)目涌入舊城，使市中心區(qū)的建筑密度越來(lái)越大，人口密度也越來(lái)越高，使北京城市危舊房改造帶來(lái)的人口疏解一定程度上被抵消。
作為一個(gè)資源稀缺型城市，北京目前的人口已經(jīng)接近各種資源的承載極限。如果北京保持目前的人口平均增長(zhǎng)率，到2020年，北京總?cè)丝趯⑦_(dá)到2100萬(wàn)人以上。這顯然已經(jīng)超出了北京人口控制在1800萬(wàn)以內(nèi)宜居的目標(biāo)，如果不加以有效的控制和引導(dǎo)，北京將面臨巨大的人口壓力，嚴(yán)重影響未來(lái)北京的協(xié)調(diào)發(fā)展。
北京市社會(huì)科學(xué)院城市問(wèn)題研究所副研究員葉立梅認(rèn)為，我國(guó)目前正處于城市化加速發(fā)展階段，所以從根本上扭轉(zhuǎn)人口向北京等大城市流入的趨勢(shì)是不可能的，也是違背客觀規(guī)律的，因此通過(guò)提高人口承載力，緩解人口規(guī)模過(guò)大給城市各方面所造成的壓力，是當(dāng)前北京應(yīng)對(duì)人口規(guī)模壓力的基本思路。
另外，專家指出，用簡(jiǎn)單的提高門檻來(lái)限制外來(lái)人口是比較難的，單純限制人口會(huì)引發(fā)許多批評(píng)和爭(zhēng)議，強(qiáng)化對(duì)外來(lái)人口的服務(wù)和管理水平顯得尤為重要。
當(dāng)前，北京市面臨的能源、交通、就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)、居住、治安等突出問(wèn)題，尤其是首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，無(wú)不與人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布及人口管理密切相關(guān)。因此，人口問(wèn)題不僅關(guān)系首都城市功能定位的實(shí)現(xiàn)，它始終是首都現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程中不容回避的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
我們可以看到，“十二五”期間至2020年，影響人口流動(dòng)遷移的客觀因素仍將存在。據(jù)估計(jì)，“十二五”期間，人口問(wèn)題將比“十一五”時(shí)期更為凸顯，人口自身發(fā)展問(wèn)題聚集疊加，并且與資源環(huán)境、社會(huì)發(fā)展相互交織，所以，“十二五”期間不僅是北京解決人口問(wèn)題的重要機(jī)遇期，同時(shí)整個(gè)社會(huì)也將面臨著相當(dāng)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
