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2024年11月24日
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“堅持把解決好‘三農’問題作為全部工作的重中之重。”溫家寶總理在政府工作報告中的要求重如千鈞。
一年一度的兩會上，代表委員們縱論國計，尤為關注“三農”問題。如耕地保護如何創新機制？農村土地承包經營權是否需要調整？如何規范農村集體建設用地流轉？城鎮化建設中，怎樣切實保護農民的土地財產權和發展權？
加大耕地保護力度迫在眉睫
“當前，我國‘人增地減’的矛盾愈來愈尖銳，對未來的糧食安全和可持續發展形成潛在的巨大威脅。如何用有限的土地來保障無限增長的人口吃飯問題，是我們必須正視的重大課題。”面對嚴峻的現實，任啟興委員建議，要進一步完善耕地保護有關制度。
他認為，首先要實行基本農田占用公示制度，凡基本農田經批準轉移用途后要通過媒體向社會公示，做到公開、透明，廣泛接受群眾監督；其次要建立用地聽證制度，讓社會各界參與對土地價格、用途和利用效果的評價，以監督制約地方政府盲目擴大公益性征地；再其次要建立土地征用項目民主協商制度，對于重大的土地征用項目，要提交當地政協常委會議乃至全體會議協商。
針對耕地嚴重流失的現狀，謝商華委員建議，建立由中央和地方共同負擔的耕地保護金制度，并出臺相應條例。
法規制度落實難度大，耕地保護責權利不對等，也是當前耕地保護工作面臨的一大難題。對此，楊維剛委員認為應建立耕地保護補償機制，調動保護耕地的積極性。即積極探索建立耕地保護的財政補償機制，拓展耕地保護基金來源渠道，實行耕地保護與干部績效考掛鉤制度，讓保護耕地者受益。
小組討論中，榮海委員提到：“2009年我國小汽車生產達到1300萬多輛，成為世界第一生產大國，帶動了一批產業的發展，但我國人多地少，公路建設占用大量耕地。小汽車產業發展如何與我國國情相適應，應認真組織調研。”
耕地質量堪憂，同樣牽動著代表委員們的心。“我國耕地70%是中低產田。”林嘉騋委員指出， 2009年國土資源部發布了中國耕地質量等級調查與評定成果，根據自然條件、耕作制度、基礎設施、農業生產技術及投入等因素綜合調查和評定，我國耕地質量平均等級為9.80，等級總體偏低，建議實施土地修復工程，提高耕地質量，保障糧食安全。
“農村土地需要適時進行調整”
“聯產承包責任制實行30年了，但因多年來土地沒有及時進行調整，導致部分后出生的農民沒有土地，已故農民的土地仍被原戶占用，也沒有進行第二次重新分配。同時，由于土地流轉缺乏相應的扶持政策，一定程度上制約了土地流轉，降低了土地產出效益。”劉瑞蓮代表在接受采訪時呼吁，農村土地需要進行新一輪的調整，引導農民走規模化種植和養殖的發展路子，跳出一家一戶搞經營的小圈子。
方兆祥委員也認為，土地流轉對農村發展意義重大。他建議，建立土地流轉信息和服務平臺，引導發展新的流轉形式，如土地股份合作、土地銀行等。
與此同時，代表委員們對土地承包經營權流轉過程中出現的亂象也表示憂慮。“由于種糧的比較效益低，在土地流轉和規模化經營中‘非糧化’傾向嚴重。”九三學社中央指出。
對此，陳錫文委員也表示，要慎重對待土地承包經營權流轉過程中可能產生的經濟和社會問題。他不無擔憂地說：“中央明確不提倡工商企業長時間大面積占用農民承包地，但是各地還是有很多這種情況，大公司進入之后大多種植經濟作物，不種糧食，市場一旦變化，公司一拍屁股就走了，土地都挖魚塘種藕了，農民拿這個地怎么辦？”
農民進城后，如果就業穩定、立足安身了，能否退出農村的承包地？“目前，我們的土地法律制度只對非自愿失去土地的補償有系統性規定，對自愿放棄、轉讓土地卻沒相關規定，不利于土地的流轉，使土地這一最基本的生產要素不能有效配置到最需要的地方。”蔡繼明委員表示，必須在原有的土地法律制度上“打補丁”，完善關于自愿放棄、轉讓土地的相關規定，使土地作為生產要素能夠活起來，促進農業和農村的現代化。
為農村集體建設用地流轉開“藥方”
“農村集體建設用地使用權流轉，是關系到節約用地、推進城鎮化進程、增加農民收入的重大問題。”高金榜委員認為，目前農村集體建設用地使用權流轉存在產權主體不清、隱形市場活躍、相關配套政策不完善、收益分配不規范、農村集體建設用地利用規劃和村鎮規劃相對滯后等問題。
他建議，在推進農村集體建設用地使用權流轉過程中，首先要明確農村集體建設用地產權主體，通過土地登記發證，理清鄉鎮、村、村民小組三類主體的產權界限，避免產權主體虛置與權能重疊。其次，建立合理的農村集體建設用地使用權流轉收益分配機制。此外，還應鼓勵試點農村宅基地使用權有償退出政策。
“當前農村的主要問題是農民物權缺乏保障，主要表現在農民收益分配缺乏制度保障，家庭承包地缺乏物權法的保障，農村宅基地與房產難以實現市場價值。”馮明光的建議是，改革農村房產管理制度，加快實現農房和農村集體財產價值化進程，構建農村產權交易平臺，加快設立農村產權交易統一市場。
如何確保農村開發用地的所有者權益？胡德平委員建議，一是要嚴格限制政府對農村集體土地一次性征收；二是對集體土地轉為公益性用地時，一般應采用政府征用的辦法，持續付給村民組織租金；三是明確村民組織所屬的開發用地的權益，并可自主進入統一的城鄉土地市場；四是國務院應制定農村集體土地的開發規則；五是各地政府在統籌城鄉用地上，加大對所屬鄉鎮的規劃、管理力度；六是盡快承認農村小產權房的合法性。
城鎮化之路在何方
談及推進城鎮化建設，代表委員們頻頻提到“土地綜合整治”和“城鄉增減掛鉤”。
許皞委員認為，農村居民點用地的綜合整治，是牽連城鄉一體化、耕地保護、新農村建設、城鎮化等多個方面的關鍵措施，可以提高建設用地生產效率、避免建設用地侵占耕地、改善農村綜合環境。
“盤活了土地資源，推動了城鄉建設，拉動了農村消費，在一定程度上解決了工業化城鎮化缺地、新農村建設缺錢、耕地保護缺動力、城鄉統籌缺抓手的問題。”方春明代表表示。
討論中，也有不同的聲音發出。九三學社中央指出，不少地方采用農村建設用地減少與城市建設用地增加掛鉤的辦法，先補后占、占補平衡，以制度創新優化土地利用結構，這種制度保證了耕地的總面積，但若缺乏指標性的硬性約束，可能難以確保耕地質量。因此，建議在耕地占補平衡計量時，要探索科學的測算方法，建立耕地質量的監管和檢查制度，并加強監管和檢查，確保“占補平衡”過程中耕地數量不減少、質量不降低。
談到試點中出現的問題，陳錫文委員在小組討論會上指出：“現在各級政府可能不敢隨便亂占耕地，但是各地都在搞城鄉建設用地增減掛鉤指標規劃，這個本質上就是拆農民房子，把農村建設用地倒過來給城鎮用。”他認為，在推進農村土地制度改革的同時，必須使眼前的改革措施有利于農村的長期穩定和持續發展，必須尊重現行的法律、法規和政策。
對此，李冬玉委員表示：“不能因噎廢食。增減掛鉤應該是解決加快城鎮化發展問題的一個現實出路和方向，但必須不斷完善相關制度措施。”她建議，完善宅基地流轉的相關法律法規，加快做好村鎮規劃，結合第二次土地調查加快農村宅基地確權登記，實行有償流轉，保障農民的土地發展權。
吳正德委員也提出，要合理分配流轉收益，保障農民在收益分配中的主體地位。具體來說，就是在集體建設用地流轉中，要充分體現農民對土地的處置權和財產權，減少指標置換模式。建立農村集體建設用地流轉后村民的保障機制，不能簡單推行“以宅基地換房”和“土地換社保”的做法，要切實解決好農民的發展權和收益權。
“在推進農村土地整治過程中，必須尊重農民意愿，確保農民受益。首先要尊重民意，在土地互換和利用方式、舊房拆遷、新居建設等方面要提供多種選擇，實行公告共示；凡涉及房屋拆遷等財產權益的，必須征得農民集體經濟組織和農民的統一，不同意的不得實施。其次，堅持量力而行，防止大拆大建。農村土地整治要符合當地經濟社會發展水平，順應農民改善生產生活條件的愿望和能力，先示范、后推進，防止一哄而上，不具備條件的不得開展。”民進中央在提案中建議。
