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2024年11月24日
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鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國現行行政體制中的最基層政權。改革開放以來，伴隨著我國經濟日新月異的發(fā)展，東南沿海、珠三角等發(fā)達地區(qū)的涌現出了一批經濟強鎮(zhèn)。這些經濟強鎮(zhèn)無論是在人口數量上、工業(yè)化程度，還是在環(huán)境等各方面不亞于中小城市。然而在看似風光無限的背后，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展卻面臨著財政留成少、人手緊缺、事權不足等多方面的限制，從而陷入了“小馬拉大車”的窘境。強鎮(zhèn)擴權成為解決這一窘境的必然選擇，其目標就是給強鎮(zhèn)“松綁”，給強鎮(zhèn)的發(fā)展注入新的活力。
雖然強鎮(zhèn)擴權已在全國試點，但是未來路在何方，仍是爭論的話題。對于一些經濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，擴大權力是必然之舉，但是應該擴大何種權力、擴大到何種程度、擴大的權力能否得到有效的運用卻仍然是未解的難題。面對強鎮(zhèn)擴權，我們一方面必須承認其必要性，看到其產生的積極效果，另一方面也應該注意和解決擴權后存在的問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革得以順利進行。
強鎮(zhèn)擴權：紹興改革走向全國
1992年至今，浙江陸續(xù)進行了五次強縣擴權改革。強縣擴權不僅使人民群眾的生活更加便捷，也推動了縣域經濟的快速發(fā)展，這使浙江切實體會到了放權帶來的好處。于是當學者們還在激烈討論是否應該撤銷鎮(zhèn)級政府、實現縣直管的時候，浙江又悄然開始了新一輪的放權改革，這次的對象瞄準了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府。
強鎮(zhèn)擴權的改革由紹興縣開始。2006年，紹興縣出臺了《關于加快錢清等五鎮(zhèn)建設發(fā)展工作的意見》，將原本屬于縣政府管理的30項職權下放至楊汛橋、錢清、福全、蘭亭、平水等五個鎮(zhèn)的鎮(zhèn)政府，這些權力中既包括審批、管理權，也包括財權和人事權，由此拉開了全國范圍內強鎮(zhèn)擴權改革的序幕。
與此同時，江蘇灌云也在進行著同樣的實驗。經過一年多的探索，灌云縣于07年10月15日公布了《中共灌云縣委、灌云縣人民政府關于進一步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權限，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力的意見》，標志著強鎮(zhèn)擴權改革在江蘇省正式展開。
隨著這一實驗在兩省初獲成效，強鎮(zhèn)擴權改革的范圍也從江浙地區(qū)向全國擴展：
2007年，四川省德陽市出臺了《德陽市區(qū)域重點鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展摸底情況表》，經過海選后初步確立了10個重點鎮(zhèn)———黃許鎮(zhèn)、孝泉鎮(zhèn)、漢旺鎮(zhèn)、倉山鎮(zhèn)、黃鹿鎮(zhèn)、金山鎮(zhèn)、向陽鎮(zhèn)、小漢鎮(zhèn)、師古鎮(zhèn)、洛水鎮(zhèn)，進行擴權改革。
2009年6月，溫州市委、市政府出臺《關于推進強鎮(zhèn)擴權改革的意見》，設立了五個試點強鎮(zhèn)——樂清市柳市鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)、平陽縣鰲江鎮(zhèn)，也同樣將縣級權力下放，以期為溫州市的發(fā)展提供新的動力。
2010年4月28日，中央機構編制委員會辦公室在北京召開了關于經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的部署，將于今年展開新一輪行政體制改革，本次改革的主要內容之一就是擴大鎮(zhèn)級政府權力，完善政府職能，推動經濟和社會的迅速發(fā)展。河北、山西、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、四川、陜西等13個省的25個經濟發(fā)達鎮(zhèn)成為經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的試點地區(qū)，而改革的主要內容，依然是將權力下放到鎮(zhèn)級政府。
強鎮(zhèn)擴權：解決“小馬拉大車”的問題
紹興開始強鎮(zhèn)擴權改革，是為了解決所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小馬拉大車”的問題。以錢清鎮(zhèn)為例，前清的鎮(zhèn)域面積為54.46平方公里，常住人口5.9萬，外來人口10萬。08年全鎮(zhèn)就有法人企業(yè)1762家，其中規(guī)模企業(yè)199家，人均生產總值超1.7萬美元。然而在改革前，全鎮(zhèn)每年可用的財政支出只有5000余萬元，社會管理人員不足、權力不到位，極大地限制了錢清的發(fā)展，可以說是“小馬拉大車”。其實，隨著我國改革開放的不斷深化，這類現象在一些經濟發(fā)達地區(qū)十分普遍，主要的原因，一是財力不足，二是編制不夠。
1994年我國實行分稅制改革后，大部分財政收入都上繳至中央和各級地方政府，最終能夠留下來供鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配的實際很少。但與此同時，經濟、民政、司法、文教等政府管理的每一項職能都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來具體實施，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政捉襟見肘的現象屢現不止，不僅欠發(fā)達地區(qū)如此，連經濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣面臨著“巧婦難為無米之炊”的困境。溫州市龍崗鎮(zhèn)政府08年返回的可用資金為4000萬元，但社會管理的支出要比可用資金高出一倍。面對財政窘境，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以實現應有的管理社會和提供公共物品的職能，另一方面也促使各地基層政府更多的以出賣土地作為增加收入的手段，拆東墻補西墻，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃缺乏長遠考慮。
同時，權責不一致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以發(fā)揮有效作用。隨著經濟的發(fā)展，一些經濟發(fā)達鎮(zhèn)的規(guī)模已經可以比擬小型城市，但是在人員編制上卻依舊按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標準實行，從而導致管理人員與實際需要的巨大錯位。例如龍港只有6—8個交警的編制，卻要管理高達3萬輛汽車。編制不足使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不雇傭更多的編外人員進行社會管理，而這一龐大的額外支出又使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)本不富裕的財政所剩無幾。
收效顯著，問題猶存：如何保證放下去的權力不被收回？
自2006年至今，強鎮(zhèn)擴權已經在所實行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了初步的成效。在放權之前，紹興縣平水鎮(zhèn)2006年的財政收入僅為800萬元，實行強鎮(zhèn)擴權后，這一數字在三年內便達到了2.3億元。與此同時，平水鎮(zhèn)的交通也實現了跨越式發(fā)展：現在村村都有公交車，在鎮(zhèn)上還有到杭州等大城市的直達車；以前需要半天才能走出去的山路，現在只要一刻鐘。同樣方便起來的還有各種審批手續(xù)，以前在蘭亭鎮(zhèn)，企業(yè)想辦理新車間的施工許可證，需要開車到縣里審批，手續(xù)十分繁雜，但是現在鎮(zhèn)里就有審批權，最多一兩天就能辦好，效率提高了不少。在社會保險、醫(yī)療、教育等方面，各鎮(zhèn)也取得了長足的進步：2009年店口鎮(zhèn)在農民養(yǎng)老保險上投入1000萬元，在農村醫(yī)療保障上投入160萬，并投入400萬實現高中義務教育。這一切，都源于強鎮(zhèn)擴權的實踐。
錢清也在放權后取得了很大的進步。現在錢清鎮(zhèn)每年可以使用的財政收入已經達到了兩個億，為鎮(zhèn)政府行使職能提供了動力。不到五年的時間，錢清的發(fā)展取得了顯著的成效：2009年全國百強鎮(zhèn)排名第44位，鎮(zhèn)域規(guī)劃向城市看齊；完善交通設施，成為全國第一個開通二級公交的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；打造教育園區(qū)，實現教育均衡；擴大醫(yī)療保險范圍等等。
強鎮(zhèn)擴權的實施在取得很大效果的同時也面臨著很多的問題。首先，放權的范圍在哪里？一些被擴大的權力并沒有法律的支持，例如執(zhí)法權和處罰權等，雖然被下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是在法律上只有縣一級才由資格行使。因此很多鎮(zhèn)分局直接蓋章的項目，到了省里卻不被認可，仍需要回到縣級政府重新審批。并且由于我國實行的條塊分割制度，縣政府的很多職權都不愿下放到鎮(zhèn)里，導致實際上擴權難以實現。
其次，如何保證放下去的權力不被收回？在改革之初，平水鎮(zhèn)曾一度掌握了副鎮(zhèn)級干部的任免權。但是現在這一權力已經被縣里收回，人事任免權僅限于中層及以下干部。1996年蒼南縣龍崗鎮(zhèn)作為國家城鎮(zhèn)改革的試點曾經實行過擴權舉措，財政、戶籍等方面都進行過綜合配套改革，權力的擴大尤其是財權的擴大使得龍崗鎮(zhèn)得到迅速的發(fā)展，很快成為溫州經濟收入第一位的強鎮(zhèn)，但是近些年這些權力已經陸續(xù)被蒼南縣的相關部門收回，龍崗的發(fā)展也隨之放緩，現在已經被柳市鎮(zhèn)和甌海區(qū)趕超，下滑至第三位。
最后，擴大的權力如何得到有效的行使？現有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員能否承擔擴權后的職責？擴大的權力會不會導致相應機構的擴大？如何監(jiān)督權力的行使，防止腐敗滋生？雖然各地在實行強鎮(zhèn)擴權時針對上述問題都制定了一些措施，但是效果如何仍待考證。
