農村土地資產化的利弊分析
時間：2010-06-11 16:27:31
來源：《江漢論壇》 作者：羅士喜
一、農村土地資產化的利益
1. 有利于保護農民利益，增加農民收入
對于農村土地的所有權，中國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》、《土地承包法》和新頒布的《物權法》等重要法律都有明確規定，如在《憲法》中，被籠統界定為集體所有；《土地管理法》中規定為鄉（鎮）、村或村內農業集體經濟組織；《民法通則》規定屬于農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；而《物權法》則把農地產權主體界定為村民委員會或村集體經濟組織。以上法律雖然規定農村土地歸集體所有，但并沒有明確界定“集體”和“集體成員”的具體涵義和范圍，從而導致農村土地所有權界定的不明確，導致產權主體多元化和產權主體不清。根據一項調查，對于農村集體所有權主體的認識，有60%的人認為是國家的，27%的人認為是村集體的，7%的人認為是村民小組的，5%的人認為是個人的，還有0.45%的人認為是其他人的。而產權主體多元化和模糊不清會引發多元主體之間的權利之爭，人為加大交易成本，影響農村土地產權關系的明晰和土地的流轉，造成土地資源浪費和農民利益的損失。同時，土地承包經營模式下所有權與使用權的分離，使所有權主體凌駕于使用權之上，導致權責不明，對使用權主體進行盲目干預，侵害農民使用權主體生產經營的自主性和承包經營收益，影響農業的規模化經營和可持續發展。再加上許多農民對土地使用權缺乏安全感，缺乏長期預期，導致農民行為短期化，對土地投入不足，重短期投入、輕長期投入，使地力下降、土地產出率持續降低，影響農業的穩定發展。
發展市場經濟的一個重要前提條件就是把各種資源的產權界定清楚，以實現權責分明，而我國現行的土地承包經營制度產權主體不明，權責不明，已成為農業經濟發展的障礙和阻力，成為解放和發展農業生產力的桎梏。因此，明晰土地產權，使農村土地作為一項資產真正發揮其資產化效益勢在必行。而通過農村土地資產化，可使農民最終享有土地的永久使用權或物權權利，使土地作為一項實實在在的資產掌控在農民的手中，從而可杜絕或減少對農民土地的盲目、粗暴干涉、私用亂占土地，有效保障農民利益。同時，一方面，農民還可以通過自由出售和租賃獲取合理的收益，從而獲得進城的原始積累，加速農村勞動力向城市的轉移。另一方面，由于“只有恒產，始有恒心”，當土地成為農民的“恒產”后，農民自然會加大對農業的長期投入，減少短期行為，提高農業的生產效率，從而增加土地收益和農民收入。
2. 有利于工業化和城鎮化的穩步推進
農村經濟的發展離不開工業化、城鎮化的推動，二者的互動發展會推動產業的聚集和社會的進步。許多發達國家經濟社會發展的規律表明：通過城鎮化、工業化的推進，能夠快速推進農村的經濟發展和大規模吸納農村剩余勞動力。而在其中土地扮演著重要角色，農村工業化、城鎮化的發展過程，也是“農業工業化”和農村土地制度創新的過程，農村工業化、城鎮化的發展需要相應的土地制度創新的支持，土地制度的創新也會反過來進一步推動農村工業化、城鎮化進程。通過農村土地資產化，可以最大程度發揮土地的資產效益，實現土地增值，保障農民利益，為農民進城提供基本保障，使其擺脫后顧之憂。同時，我國農村正處于工業化、城鎮化轉型的關鍵時期，工業化水平綜合指數達到50以上，正進入工業化中期的后半階段。因此，通過農村土地資產化，優化土地資源配置，使農民擁有土地所有權或土地物權，提高土地的價值，使農民以合理的價格將原來死的、不能動的財富轉變成可以再生更多價值的活的資本，進而增加農民的財產性收入，是使其獲得進城的初始資本、使農民放棄土地、加快農村勞動力轉移、增加中產階層數量，促進農村工業化和城鎮化，進而穩定人心、穩定社會的必由之路。
3. 有利于農村社會保障體系的完善
長期以來，由于農村社會保障資金長期投入的不足和保障體系的缺失，土地不僅僅是一種重要的農業生產資料，還扮演著重要的社會保障角色，為農民提供就業機會、收入來源和基本的生存保險，農民對土地高度依賴。但隨著農民非農就業機會的增加和收入來源的多元化，農業或土地收入的相對重要性趨于下降，加上農村人地關系高度緊張，地少人多，僅僅依靠土地已無法保證基本的生活，土地社會保障的功能將逐步被弱化。農村絕大多數農民已經認識到僅僅依靠土地根本不能保證基本的生活所需，更不可能富裕起來，中國幾千年悠久的農耕歷史和文化所形成的根深蒂固的“以農為本”的思想意識和千絲萬縷的戀地情結已經出現轉變和淡化。據齊莉梅對廣東石基鎮的調查，在農村高度市場化和城市化以后，農戶依靠小規模耕地，根本保證不了基本生活，更不能保證養老。特別是，有些農民已經較長時期地離開了土地，進入城市或鄉村的非農領域，其就業觀念和生活方式已經發生了質的變化。其中多數人即使暫時喪失了非農就業機會，也未必把回歸農業、經營土地，作為一條退路，土地的保障功能將因此失去意義。同時，由于農業比較收益低，使越來越多的農民感到承包地“食之無味，棄之可惜”，許多從事非農產業的農戶對土地進行粗放式經營或將土地撂荒，造成土地資源浪費。因此，在此種條件下，通過農村土地資產化，發展農業規模經營，使土地向土地經營公司、土地種植專業戶集中，提高土地利用效率，促進土地資本化開發，實現以地生財，從而建立農村社會保障基金，完善農村社會保障體系，不僅能明顯提升土地的保障功能，還能有效保護廣大農民的利益。
4. 有利于提高土地資源配置和勞動生產效率，增加土地收益
現行的土地承包經營制度使土地由集中使用變為農戶分散使用，但隨著經濟的發展，土地超小規模的農戶分散化經營與社會要求實施規模化經營、提高土地收益的矛盾凸顯。目前的土地塊小、零散、不便耕作，影響農業機械和水利設施的合理使用，使農業高新技術的推廣和農業科技創新受到諸多限制，勞動效率較低，經濟效益低下，無法實現規模效益和聚集優勢，不利于第一產業的做大做強。同時，土地承包大多只能局限在一個村或鎮的特定區域中，農民承包土地受到位置、數量、質量、行政力量的約束較大，難以從其他農戶中租賃土地，實現土地的集中經營，使土地經營組織等無法獲得所需的土地資源。由于難以實現集中經營，無法發揮土地的規模化經營優勢，土地收益相對較低，也難以吸引社會上的大量資金投入到農業生產中，從而進一步制約農業生產效率的提高和農業產品、農業科技的創新，使土地資源配置效率十分低下。此外，由于農村土地產權關系模糊，導致村鎮干部“尋租”行為嚴重，滋生大量腐敗現象，損害農民利益，增加了農民負擔。而通過農村土地資產化的推行，使農村土地產權明晰、權責分明，從而使農民擁有土地最終的土地所有權或物權權利，可實現土地有效流轉，促進土地向集約化、規模化經營發展，這一方面可以有效保障農民利益，另一方面還能提高土地資源配置效率，使土地向土地經營公司等集中，吸引社會大量剩余資金投入到農業生產中，加大農業高科技的投入，促進農業現代化發展，從而有利于加速農業產品、農業生產技術的創新，有利于調整農業產業結構，推進農業產業化經營，構建現代農業，大大提高農業生產效率，增加土地收益，促進農村經濟的良性發展。
5. 有利于提高農業扶持資金的效益，增強對農業的宏觀調控能力
近年來，中央為促進農村經濟發展，對農業扶持資金的投入力度不斷加大，但是對農業的巨額扶持資金的效益并沒有真正發揮出來或發揮作用較小，并沒有使真正進行農業生產的農民獲得相應的補貼，也沒有使大部分農業扶持資金真正用在農業生產和發展上。由于大量勞動力向城鎮轉移，農村土地轉包盛行。所謂轉包，通常指承包方在承包期內將土地使用權的部分或全部轉包給第三人，并與第三人確立轉包關系和相互間的權利義務關系，并簽訂轉包合同。但在轉包期內，國家對農業的直接支持和補貼，往往并沒有給予第三人——真正的農業生產者，而往往由承包方——非真正的農業生產者所享有，國家對農業的大量補貼和支持資金實際上并沒有真正發揮其應有的效益，并沒有真正起到支持農業經濟發展的作用。同時，在不少地區還存在著變相買賣農村土地、非法轉讓、轉包、出租土地，非法占用鄉鎮集體土地、改變農村土地用途等現象，這部分土地不但改變了土地的使用用途而國家沒有獲得相應的土地轉讓收益，還每年侵占國家對農業的直接支持和補貼，從而背離國家對農業支持和補貼的初衷。而現行的土地制度由于實行家庭聯產承包經營，國家對農業的直接支持和補貼直接到農戶和村集體組織，由于農戶高度分散，從而不易控制直接將農業支持和補貼補貼給真正的農業生產者，用于農業生產。而實行農村土地資產化后，由于實行土地集約化和規模化經營，可根據對農業生產者所經營的土地數量進行直接補貼，將農業支持和補貼給予真正的農業生產者用于農業生產，從而促進農業和農村經濟的發展，以充分發揮其效益。同時，由于土地資產化提高了農業生產效率，增加了收益，也會進一步提高農業扶持資金的邊際效益，增加其邊際產出。此外，實行農村土地資產化還可以增強國家對農業的宏觀調控能力，由于實行土地集約化和規模化經營，相比家庭聯產承包經營，農業經營主體將大大減少，國家對農業的政策和方針的指導作用將越來越強，這勢必增強國家對農業的宏觀調控能力，提高農業產業競爭力，為國計民生提供有力的基礎性保障。
二、農村土地資產化的弊端
1. 有可能導致土地賤賣，引發農村兩極分化
在農村，由于農民知識和能力等所限，其在土地交易中所擁有的市場信息、交易知識、談判能力等方面有很大的局限性，與實力較大的土地購買者相比，表現出高度的信息不對稱性。同時，農村土地資產化交易初期，由于信息不充分、土地交易制度等不健全，農民不可能充分了解到土地的真正價值，再加上部分農民由于家庭經濟基礎薄弱、生活困難、意外事件等原因急需土地資產的變現。因此，在很大程度上存在著本地的土地購買者或外地的土地購買者通過低價大量獲取農民土地資產使用權、經營權的現象，導致土地以較低的價格高度集中在少數人手中，使其通過“明正言順”的土地資產化中的土地使用權、經營權的流轉，獲得巨額收益，而喪失土地的農民卻獲得很少的土地收益，使其失去最基本的生活保障，如果其不能從其它方面找到工作，獲得穩定的收入來源，就有可能在農村土地資產化過程中造成不少農民失業，經濟貧困，從而導致農村兩極分化，一定程度上會激發社會矛盾，造成社會不穩定。但上述弊端可以通過建立和完善農村土地交易市場，設計適宜的土地交易制度和規則，增進農民的土地交易知識和公開市場信息，提倡農民聯合起來，以組織形式聯合起來參與市場交易，增強談判能力等來保護農民利益，預防土地被賤買，以最大程度保障農民利益。同時，隨著經濟發展和向全球制造業大國的轉變，對農民工和勞動力的需求量不斷攀升，越來越多的農民開始進城經商或自謀職業，農民的就業機會越來越多，收入來源也越來越多樣化。根據全國農村固定觀察點調查推算，2006年全國外出就業的農村勞動力總數達11891萬人，比上年增加705萬人，增長6.3%。外出務工收入已成為農民增收的重要部分。國家統計局數據顯示，2007年前三季度農民務工收入人均1013元，同比增長21.0%。農民將獲得相對穩定的收入來源，農村土地收入在農民收入中所占比重將越來越低，因此，即使大規模推行農村土地資產化，也不會導致農村兩極分化。
2. 有可能導致部分農村剩余勞動力出現，造成集體資產流失
農村土地的資產化將使農村土地向規模化、集約化的方向發展，同時采用高效的農業機械和農業技術發展農業生產，資源配置將進一步優化，對農村勞動力的需求量將大大減少，這將會導致大量農村剩余勞動力的出現。而在我國廣大農村，社會保障體系不完善、水平較低，工業化發展較為滯后，單單靠農村自身的積累和努力根本無法解決大量農村剩余勞動力的就業問題，同時，城市本身對農村剩余勞動力的吸納能力有限，也不可能解決如此多的農村剩余勞動力，再加上，我國大多數農民受教育水平較低、知識和技術水平有限，受培訓較少，即使在城市中有就業崗位，也會由于許多農民知識、技術和能力所限而無法適應就業崗位的需要。以上因素都可能使農村的大量剩余勞動力在農村土地資產化過程中最終成為無業游民，無法獲得基本的生存收入，從而對農村的社會穩定造成威脅。在農村土地資產集中化、規模化經營的過程中，由于沒有專門的集體資產管理機構，往往由村組織或村干部負責與土地購買者進行交易，集體資產的經營、轉讓缺乏公開性和透明性，農民往往無法有效行使自己的權利，也無法實施有效的監督，從而容易引發腐敗現象，導致少數人暴富，造成集體資產流失，損害農民利益。同時，如果集體資產經營不理想，農民無法有保證的或按期獲得收益，也會損害農民利益，使農民“既無土地，又無利益”，背離農村土地資產化的初衷。因此，在實行農村土地資產化的過程中，必須加強對農民的培訓和教育，促進剩余勞動力的轉移，加強對集體資產的監督和管理，控制其經營風險，維護農民的利益，以保障農村社會的穩定，使農民獲得農村土地資產化所帶來的實實在在的利益的好處。
農村土地資產化既有利，也有弊，總起來說，利益是主要方面，其弊端可以通過一定的制度安排和手段、措施等加以控制，其利是遠遠大于弊的。農村土地資產化使農民真正享有了對土地的永久使用權或物權權利，使土地作為一項實實在在的資產掌握在農民的手中，使原來死的、不能動的財富轉變成可以再生更多價值的活的資本，有利于保護農民利益，增加農民收入，有利于農村工業化和城鎮化的穩步推進。
