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2024年11月24日
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自20世紀80年代以來，中國社會中大量農民流入城鎮，其規模之大，持續時間之長，引發的矛盾和難題之多，帶來社會變化之快，世屬罕見。這一重大的社會歷史現象，總是不斷地提出新問題，迫切地需要加以探討和解答——
對于改革開放以來大量流入城鎮的農民，國內外學界通常稱作“民工”、“農民工”、“外來工”、“農村勞動力”、“外來人口”或“流動人口”等等。由于這些進城的農民多數沒有城鎮戶籍，難以成為永久性城鎮居民，因此，鮮有人將他們當作“移民”，并從移民運動的角度對這一重大社會變遷進行系統研究。我認為，可以而且應當把改革開放以來大規模的農民流入城鎮的行為稱為“新移民運動”，這是我國現代化進程中必然產生的一個重大社會變遷。
一、“新移民運動”新在何處？
新一輪移民的主體是離鄉進城打工的農民。在經濟發達的廣東、福建、浙江和江蘇等沿海地區，一些城市的“新移民”人口甚至大大超過了原居民，出現了引人注目的移民城市，如深圳市。與中國古代歷史上的幾次大規模移民運動相比，“新移民運動”具有以下四個明顯特點。
其一，移民具有自愿性。中國古代歷史上的大規模移民主要是被迫的，或者是因為戰爭而被迫流亡他鄉，或者是因為自然災害無法生存而遷往他鄉，或者是因為政府的強制性移民政策。與此不同的是，“新移民運動”中的絕大多數人，是為了有更高的物質生活水平而自發和自愿進行遷徙的，并沒有外部力量強迫他們這樣做。
其二，移民主要是受經濟利益的驅動。在古代中國，戰爭移民、政治移民和災難移民是歷次移民的主流，其直接的動因是政治的或生存的需要，而不是為了獲得更多的經濟利益。改革開放之后的“新移民運動”，其主要動因是農民為了增加經濟收入，屬于經濟性移民。
其三，“新移民運動”的主要流向是從農村到城鎮。中國古代歷史上大規模移民，一般都是區域性的遷徙，從生存條件差的地方流向條件好一點的地方，多半是從農村到農村，也有一些是從經濟落后的中西部農村地區流向比較發達的東部沿海城鎮地區。改革開放后的“新移民運動”，則主要是從農村流向生產和貿易活動集中的城鎮。
其四，“新移民”居住時間的暫時性。中國古代歷史上的移民一般都會在新的流入地永久性居住下來，成為當地的永久居民，在遷出地不再保留親屬和住房。與此不同，改革開放之后的“新移民”中的多數都是臨時性遷入，只有其中的一小部分能夠成為遷入地的永久性居民，大多數人在原居住地保留著房屋和戶籍。
二、“新移民運動”是怎樣形成的？
改革開放后，以農民工進城為主流的新一輪移民浪潮形成的直接動因，是農民為了增加收入，改善其物質生活條件和社會地位。但在這一直接動因的背后，還存在著一系列更深刻的原因。
首先是市場化。中國經濟體制最根本的改革，是用社會主義市場經濟體制取代原先指令性的計劃經濟體制。遵循著市場經濟的一般法則，中國在推行市場經濟體制后也逐漸形成了兩類競爭性的勞動力市場，即以技術人員或管理人員為主體的人才市場和以簡單體力勞動者為主體的勞務市場。初級勞務市場實際上就是農村的勞動力市場或農民工市場。這些農村勞動力幾乎沒有專門知識和技能，其最大的優勢是價格低廉。中國在改革開放初期，首先發展的是勞動力密集型工業，大量需要的正是這些價格低廉的簡單勞動力。此外，中國的城鄉兩元體制造成了城鄉居民較大的收入差距，1978年城鎮居民的收入是農村居民的2.4倍，2008年更升至3.13倍?？梢?，市場化條件下農村勞動力的低成本優勢仍然極其明顯，這是導致眾多中國農民向城鎮遷移、從經濟落后地區向經濟發達地區流動的基本原因之一。
其次是工業化。改革開放的根本標志，便是執政的中國共產黨和中國政府將國家工作的重心由原先的階級斗爭，轉為經濟建設，并將提高生產效率、促進經濟發展、增加國家的經濟實力和提高人民的物質生活水平，作為最重要的國家發展目標。正像發達國家都走過的道路一樣，中國也將工業化當作發展經濟的根本道路。過去30多年里，中國的經濟發展過程，從某種意義上說，就是一個工業化的過程。國家要發展現代工業，除了先進的工業技術、大規模的投資和現代企業管理體制等要素外，一個基本的要素便是大量勞動力，而中國農村正好可以提供大量的剩余勞動力，農業勞動力過剩的現象極為突出：一般估計在1.8億—2.1億左右，占農村勞動力總量的58％—68％。一方面，城市的快速工業化需要大量勞動力；另一方面，農村又存在著豐富的剩余勞動力，于是，勞動力從鄉村流向城鎮便成為一種自然而然的現象。
再次是城市化。從世界現代化的歷史經驗看，工業化與城市化是密不可分的，前者是后者的根本動力。工業化必然伴隨著城市化，這一點中國也不例外。改革開放以來的30多年，是中國工業化和城市化加速推進的時期。而城市化則主要通過以下三種方式加速了中國的“新移民運動”：（1）城鎮是工業企業和服務業的集中地，從而也是農民工的遷入地；（2）城鎮人均勞動收入要普遍高于農村的人均勞動收入，對農村剩余勞動力有巨大的吸引力；（3）城市居民的社會地位和聲望明顯高于農村居民，這也成為眾多農民工進城的重要動因。
最后是全球化。市場化、工業化和城市化，事實上都是改革開放后中國新一輪現代化的組成要素。中國的現代化肇始于19世紀中葉的洋務運動，期間斷斷續續經過了一個半世紀的歷程。20世紀80年代末由鄧小平領導的新一輪現代化，在時代背景上與以往的現代化的最大區別，就是世界歷史逐漸進入一個全球化的時代，世界范圍內的經濟發展日益走向一體化。從改革開放30多年的歷史看，中國的經濟現代化過程，其實也是一個對外開放水平不斷擴大的過程，是中國經濟整體逐步融入世界經濟的過程。全球化不僅是中國經濟現代化的關鍵變量，也是中國新一輪移民運動的關鍵變量。這因為：（1）中國大量吸引海外投資，外資企業成為吸納中國農民工的重要場所。（2）對外貿易急劇增長，中國成為著名的“世界工廠”，“中國制造”的商品遍布全球，這極大地刺激了中國的工業化進程，從而促進了國內勞動力的流動。（3）中國對外經濟的依存度明顯提高。在世界經濟高度一體化的背景下，中國勞動力的低成本優勢和“人口紅利”更加突出，這也是促成大量農民工進城打工的重要因素。（4）中國的東部沿海地區，參與經濟全球化的程度顯著高于其他地區，它們是農民工的主要遷入地。與之相反，中西部地區參與經濟全球化的程度較低，因而它們便成為農民工的主要輸出地。
三、“新移民運動”給遷入城鎮帶來了哪些挑戰？
從政治學的角度看，當代中國大量農民遷入城鎮所帶來的最大挑戰，是公民身份的不平等，這具體體現在以下幾個方面。
一是勞動權的不平等。首先是職業歧視。農民工所從事的往往是城市中最苦、最累、污染嚴重、風險大、勞動強度高、技術含量低的職業，例如井下礦工、建筑工人、清潔工人、搬運工人、流動攤販等。據統計，全國建筑業的90％、煤采掘業的80％、紡織業的60％和城市一般服務業的90％的從業人員都是農民工。其次是收入偏低。農民工平均月工資為城鎮戶籍工人月工資的40％—60％左右，實際勞動小時工資只有后者的1/4。其三是工作時間長，勞動強度大，不能享受法定的休息權。例如，國家法定的工作時間是每天不超過8小時，但根據有關調查，僅有13.7％的農民工，其勞動時間在每天8小時以內。其四是缺少就業安全。農民工沒有完善的法定的就業保障，其工作相當不穩定。
二是居住權的不平等。首先，城鎮居民通常享有最低的居住標準，低于這一標準，政府會提供住房幫助；而政府對城里的農民工則根本沒有確立最低居住標準，也不提供住房幫助。其次，在取消原先的福利分房后，政府對城鎮居民提供專項的購房或租房特別補助和優惠政策，如住房公積金、經濟適用房政策、廉租房政策等；而生活在同一城市的農民工則還沒有資格享受這些住房補助和優惠政策。而農民工的住房多在交通不方便的城郊地區，建筑密度大、容積率高、通風采光條件差，多數住房內沒有專門的廁所和廚房，許多房子還是臨時的簡易工棚和等待拆遷的危房。
三是社會福利權的不平等。傳統的城市社會救濟制度和福利制度基本上不能惠及廣大的外來農民工。例如，他們不能享受失業救濟，沒有養老金，沒有最低生活保障。近些年來，在中央政府的要求下，一些城市已經努力為農民工建立養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險等，“新移民”開始享受公民的社會福利權，但程度很低，限制很多。
四是子女受教育權不平等。一些調查發現，與戶籍居民的子女相比，這些移民子女在受教育方面也面臨著極大的不平等。首先是教育機會不平等。在九年義務教育階段，戶籍地居民子女在當地學校擁有入學的優先權，而沒有當地戶籍的移民子女則必須交納一般農民工負擔不起的高額贊助費才能入學，否則只能選擇辦學條件較差的農民工子女學校。其次是受教育的過程不平等。農民工子女由于語言、文化、習俗和知識基礎的不同，與當地學生之間往往會產生較大的心理隔閡，甚至受到歧視或其他不公平對待，從而影響這些外來學生的學業和心理。
五是身份的不平等。農民工雖然生活和工作在城市，有些甚至在城市安家，但在多數情況下其“農民”身份并未改變，“市民”身份離他們依然遙遠。農民工也遠沒有融入城市社會，他們在很大程度上仍被視為“外來者”。這些情況甚至在新一代農民工身上也沒有實質性變化。一份對新生代農民工自我身份認同的調查顯示，高達78.5％的人仍然自認為是 “農民”，只有9.1％的人認為自己已經不再是“農民”。更為嚴重的是，農民工不僅收入低、工作辛苦、生存狀況差，還經常會受到當地居民的明顯歧視。
以農民工為主體的“新移民”的公民身份在新的工作和生活場所遇到了極大的挑戰，其合法公民權難以得到平等的保護。而維護這些“新移民”的公民權益，根本的途徑是重塑其公民身份，使其市民化。
四、“新移民運動”給中國社會帶來了哪些制度變遷？
以農民工流向城鎮為標志的“新移民運動”，不僅對中國的現代化進程，而且對整個中華民族的歷史演進，都產生了深遠的影響?！靶乱泼襁\動”對現行社會管理制度造成的重大挑戰，給中國社會帶來了一系列制度變遷。
其一，戶籍制度。戶籍制度是政府行政機關以家庭（戶）為單位對所在地區的全部居民進行登記和管理的制度。1949年后的戶籍制度不僅具有人口統計、人員管理、社區治安的功能，還有勞動就業、糧油供應、計劃生育、義務教育、社會福利、政治選舉等功能；它既是維持社會秩序的基本制度，也是劃分社會身份的主要依據。在20世紀80年代之前，戶口簿（證）一直是中國公民最重要的身份證件。從社會身份劃分的角度看，戶籍制度將居民分成城市戶口和農村戶口兩大類。兩類戶口的居民在就業、住房、收入、教育、福利等方面均存在巨大的差別，構成中國社會的兩大基本階層。這種戶籍制度是計劃經濟和命令體制的產物，與要求勞動力的自由流動的市場經濟格格不入。以市場化和工業化為導向的經濟改革，造成了大量農民工從農村流向城市，當這些“新移民”遷徙到城市后卻發現，他們雖然已經是城市工人，其法定身份卻依舊是農民，并且無權與城市居民享受住房、收入、福利和受教育的同等待遇。從市場經濟的角度看，這種戶籍制度顯然已經不適應勞動力自由流動的要求；從公民權利的角度看，這種戶籍制度也不適應現代民主政治的公平正義要求。因此，自20世紀80年代開始，我國政府逐漸改革戶籍制度，但總體看來，戶籍制度的改革剛剛啟動，傳統戶籍制度的兩個實質性要素，即遷徙限制和身份差異并未改變。戶籍制度改革的任務還相當艱巨，它也是中國未來社會管理制度改革的重點內容之一。
其二，單位制度。單位制度和屬地制度是中國的基本人口管理制度，每一個成年公民都要接受單位和屬地的雙重管理。每一個成年公民都有一個單位，單位不僅能夠影響其成員的職業、收入、住房、升遷以及生老病死等最重要的生活和工作，也負責對其成員進行政治教育、處罰、獎勵和遷移。首先打破傳統單位制的，也正是這場由勞動力流動所引發的“新移民運動”。大量的農村勞動力進城打工經商，他們離開了原先在農村的單位——“生產隊”，因而后者就難以對這些已經外出的成員實施有效管理。這些外出農民來到城鎮后，要不根本就沒有固定的單位；要不即便有相對固定的單位接收他們，也往往不能給予他們正式的成員身份，從而也就無法對他們進行有效的管理。與這種從“單位人”轉變為“社會人”的情況相適應，改革開放后中國政府對傳統的單位制進行了適時的改革，逐漸從以單位管理為重心轉向以屬地管理為重心。這一制度轉變的標志是1985年中國開始推行居民身份證制度。居民身份證破天荒地取代戶口簿和工作證，成為中國公民最重要的身份證件。
其三，社區制度。在中國，除了單位管理外，每一個人都必須接受其戶籍所在地的屬地管理。對于那些沒有單位的無業居民，屬地是其唯一的管理單位。在城市，居民的屬地管理制度就是街道和居民委員會制度，簡稱“街居制”。隨著政府人口管理的重心由單位制逐漸轉向屬地制，傳統的“街居制”面臨著嚴峻的挑戰。一方面，原先由單位承擔的部分人口管理職能轉到街道，例如屬地成員的社會保險、就業、衛生、黨務等，街道在維護社會秩序中的重要性變得更加突出；另一方面，街道面臨著許多新的管理事務，其管理對象不再僅僅是戶籍居民，還包括外來人口。在經濟發達的沿海城市，一些街道的外來人口甚至大大超過了戶籍人口。在20世紀80年代末和90年代初，一些城市開始試行街居體制的改革，出現了一些不同的街道管理模式。這些改革的總趨勢，是將城市的街道變為社區，以社區作為城市管理的基本單位。同時將社區的行政管理、公共服務和居民自治三種基本職能進行分離，設立不同的組織，履行不同的職能。
其四，社會保障體制。當大量的農村勞動力流入城鎮后，以下兩個方面的社會保障問題便開始突顯：一是城鎮的“新移民”與原居民之間在社會保障方面存在著巨大的不平等。二是由于城鎮的“新移民”沒有任何社會保障，他們的基本生存權利經常受到威脅，甚至合法的勞動報酬也常常被克扣或拖欠。這些城市“新移民”的惡劣生存狀況，反過來又成為威脅城鎮的穩定和安全的一個重要因素。這種現狀使得建立完善的社會保障體系成為政府的緊迫任務。從20世紀90年代開始，國家相繼頒布并施行了《勞動法》、《失業保險條例》等勞動保障法規，力圖為包括農民工在內的全體職工建立起失業保險、養老保險、醫療保險、生育保險、傷亡保險等基本的社會保障制度。可以說，“新移民運動”是促使中國建立和健全覆蓋城鄉全體居民的現代社會保險體制的一個重要動力。
其五，選舉制度。中國改革開放過程，不僅是一個經濟進步過程，也是一個政治進步過程。在民主選舉方面，20世紀80年代以后有兩個歷史性的突破：一是縣級以下的人民代表實行直接選舉，二是在廣大農村推行村民自治，即由村民直接選舉產生村的自治權威機構——村民委員會。然而，對于那些從鄉村流入城鎮的“新移民”來說，要真正實現這種來之不易的民主權利卻有著不少實際的困難。一方面，他們長期外出，如果在選舉日不回原籍地，就得放棄其選舉權和被選舉權；另一方面，在他們勞動和生活的城鎮，他們又因為沒有戶籍而無權參加當地的民主選舉。為了解決這些問題，一系列技術性的選舉制度便應運而生。（1）委托投票制度，它允許外出的居民可以依法委托他人代為行使投票權；（2）流動票箱，它可以方便那些因工作無法分身的選民投票；（3）社區選舉制度，在外來移民集中的社區，賦予移民選舉社區管理人員的權利；（4）流動黨員管理制度，對移民中的中共黨員實行臨時的管理，保證這些黨員有知情權、選舉權和被選舉權。
其六，工會制度。中國的工會體制與西方國家的有本質不同，它不像西方國家那樣是純粹的工人自治組織，而是黨和國家創辦的群眾團體。改革開放前，除了政府和事業機關的工作人員之外，只有集體企業和國有企業的工人才有資格加入工會。改革開放后，大量的私有企業、外資企業和合資企業開始出現，政府原有的工會體制又沒有保護農民工的職責，由此產生了這樣一個嚴重困境：權利最需要受到保護的廣大農民工，工會卻不能為他們提供保護。于是，農民工維權成為“新移民運動”帶來的最急迫的社會政治問題之一。這一現實的困境促使國家大力改革傳統的工會體制。1992年全國人大常委會頒布了新的《工會法》，2001年又對新的《工會法》做了重大修訂。工會制度改革的重點：一是更加強調“維護職工合法權益是工會的基本職責”；二是開始將保護非公有企業職工，尤其是大量農民工的合法權益，當作工會的重要職責；三是大力推動在非公有企業中組建工會組織。不難發現，“新移民運動”直接推動了中國工會制度的改革，作為“新移民”的“外來工”也是這一制度改革的最大受益者。
五、“新移民運動”對政治發展有何深遠意義？
“新移民運動”對中國政治發展有著深遠的意義。改革開放使中國大量人口迅速地從農村遷往城鎮，并對其公民身份產生重大影響。
第一，公民身份是公民權利的基礎，但公民身份并不等于公民權利。在通常情況下，公民身份是公民權利的前提，只有擁有公民身份的國民，才能享有國家規定的各種公民權利。事實上，法定的公民身份以及相應的公民權利，在農村居民和城鎮居民之間存在著很大的差別。與城鎮居民相比，農民的勞動權、休息權、社會保障權、受教育權和選舉權的實現程度要低得多。對于中國社會來說，努力消除不同社會階層，尤其是鄉村居民和城鎮居民之間在公民身份和公民權利方面的差別，是社會進步的必然要求。
第二，移民是實現公民身份變遷的直接動因。移民可以改變公民的成員身份和自己的社會身份，例如，從農民變為市民，從西部地區的居民變為東部地區的居民，從而享受因成員身份改變而帶來的成員權利。通過改變公民身份和成員身份來增加自己的政治和經濟權益，是移民的內在動因。從權利更少的社區流向權利更多的社區，是移民的基本規律。
第三，市場化、工業化、城市化和全球化都有助于公民身份的變遷。市場化、工業化和城市化是大規模公民身份變遷的根本動因。市場化要求勞動力的自由流動和自由交換，要求勞動力這種特殊商品也必須遵循平等交換的市場原則，因此，勞動力的市場化是公民身份變遷的經濟動因。工業化和城市化的必然結果是，大量農村勞動力流向城鎮，越來越多的農民轉變成市民。由此可見，當代中國以大量農民工流入城鎮為主體的“新移民運動”，不過是中國的工業化和城市化的產物。全球化加速了資本、技術和人口在全球范圍內的流動，尤其是加速了發展中國家的資本、技術、產品和人口的流動。從這個意義上說，全球化推動了“新移民運動”，有助于公民身份的變遷。
第四，從中國的經驗看，戶籍制度、社區制度、教育制度、工會制度、選舉制度和社會保障制度的改革，對于切實維護公民合法的政治經濟權益，具有實質性的重大意義。沒有這些制度的改革，工業化、城市化和全球化帶來的移民運動，可能會造成公民身份和公民權利新的不平等。從這個意義上說，全球化背景下的移民運動，必然要求政府及時推行民主治理變革，努力消除公民身份的差異，確保全體國民享有平等的公民身份。 （作者為中央編譯局副局長）
改革開放以來“新移民”總數統計表
年份 移民總數
1985—1990年 2118萬人
1990—2000年 12900萬人
2002年 10469萬人
2003年 11390萬人
2004年 11823萬人
2006年 13181萬人
2008年 14041萬人
2009年 14533萬人
■主題鏈接
“新移民”的三個群體及其特點
根據流動程度的大小，可將以農民工為主體的“新移民”劃分為三個群體：
一是基本融入城市的農民工，即在城市有固定的住所、工作單位，收入相對穩定。這一群體對在就業地落戶、獲取社會保障、解決子女教育問題、享受公共醫療服務、享有更多公民權利等方面有較高要求，對農村的土地依賴性較小。
二是常年在城市打工，但又具有一定流動性（主要是春節返鄉）的農民工，在城里有相對穩定的職業、收入和居住地。這個群體是目前我國農民工的主體。他們渴望穩定、較高水平的收入，同時對穩定的居住場所、公共醫療服務、文化服務、計生服務、就業服務、工傷和醫療保險等也有較強的需求，對遠期的養老保險服務需求意愿較弱，他們盡管不以土地為生，但對土地仍有較強的依賴性。
三是間歇性或季節性在城鎮務工，仍以農業為主、務工為輔，或務工、務農并重。對這一群體而言，獲得應得的勞動報酬是其基本需求，由于他們的素質相對較低，外出具有一定盲目性，因而對就業信息服務、維權服務有較強的需求。 （白羽 輯錄）
■主題·資料
1.改革開放以來“新移民運動”的三個階段
從1979年開始至今，我國農村勞動力向城鎮的流動，先后經歷了三個階段:
第一階段是1979年至1983年。當時，中國已經開始改革開放，但國家基本上還不允許農村勞動力自由進入城鎮就業。進城經商或務工的農民不僅數量少，而且由于制度限制，通常處于“打游擊”的狀態。
第二階段是1984年到1991年。在這一時期，國家頒布了新政策，允許農村勞動力進城務工經商。由此，大量的農民開始向城鎮遷移，出現了改革開放后“新移民運動”的第一個高潮。
第三個階段是1992年至今。伴隨中國市場經濟和工業化熱潮的興起，并在全球化的沖擊下，中國的對外開放程度大大提高，城鎮對勞動力的需求急速增大，隨之而來的是新一輪移民浪潮。
2.學界關注的“新移民運動”研究的幾個熱點問題
近年來，學界對當代中國以農民工為主體的“新移民運動”進行了多方面的研究，主要關注的問題有：一是農民工子女教育問題；二是農民工就業問題；三是新生代農民工問題；四是農民工工資拖欠問題；五是農民工返鄉就業、創業問題；六是農民工養老保險問題；七是農民工權益維護問題；等等。（王亞萍 輯錄）
