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2024年11月24日
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城鄉嚴格分治的二元戶籍制確需改革，以加快農村富余人口市民化進程。但是，國情實踐和經濟政治理論的內在邏輯都表明，在中國城鎮化與新農村建設進程中，農村富余人口何時進入何種類型的城鎮有待進一步研究，我們認為有必要設置有適度約束的“目標城市”的準入門檻，按城鎮化三階段穩健有序地推動戶籍制改革，推動農村富余人口市民化，從而促進城鄉協調發展。
需對農村富余人口獲得城市戶籍做適度約束
在城鎮化與新農村建設進程中，對農村富余人口何時進入何種類型的城鎮需給予適度限制，這就是“目標城市”的準入門檻。之所以設置“目標城市”準入門檻，理由有五點：
其一，與城市最優規模原理有關。城市規模增長的平均成本呈現“U”形曲線，隨著城市人口的不斷擴張，城市規模增長的平均成本由降而升，當人口進一步增加時，交通、公共安全、就業與社會服務等支出增加，導致城市不堪重負。因而，城市當局對入城人口規?？倳m度控制，由此在一定層面上衍生出“目標城市”的準入門檻。
其二，與中國龐大的人口轉移基數有關。城市最優規模的人口控制原理也適用于美日韓等發達國家，但這些國家并未在城市化進程中設置“目標城市”的準入門檻，為何偏偏要在中國設置門檻？這與中國龐大的人口轉移基數有關。數據預測，2020年我國全國人口總量將達14.5億，要達到70%的城市化率，需轉移3.6億農村富余人口。如國允許基數如此龐大的人口絕對自由的選擇遷移城市，人口洪流有可能沖擊正常的經濟社會秩序。
其三，與城市群也難以規避遷移洪流的沖擊有關。國際經驗顯示，依靠城市群可吸納更多人口，減輕轉移洪流的沖擊，但無約束的自由遷移依然會導致危機。以韓國的城市圈為例，雖然首爾大都市圈可吸納2500萬人口，但韓國總人口只有4882萬，故韓國不必對遷移人口作“目標城市”的限制。但若中國1/5人口(約2.7億人，是首爾大都市圈人口的10倍多)在短期內向“長珠環”等任意一個大城市群“潮涌”，其給城市群秩序帶來的沖擊可想而知。如此看來，依賴城市群也難以規避無約束的自由遷移人口洪流的沖擊，人口轉移基數龐大的國情要求宏觀當局的政策思維作相應轉換。雖然美日韓等國在城鎮化進程中并未對轉移人口設置入城的硬約束，然而在中國城市化相當一段時期內，合理設置“目標城市”的門檻確有必要性。
其四，與行政級別較高的直轄市最有可能受到特大遷移洪流沖擊的機理有關。由于區域地理和資源稟賦差異，加上大國經濟起飛過程中的區域政策傾斜，致使中國經濟和公共服務發達的特大城市基本上分布在沿海地區，四大直轄市中僅重慶在內陸。在城市發展仍然嚴重依賴行政影響的現實背景下，行政級別高的城市易獲戰略資源和區域政策支持，相應地形成基于城市行政級別差異的公共服務與發展機會，從而導致直轄市對農村遷移人口的吸引力遠高于其它類型的城市。在此情境下，未來一段時期，農村富余人口的最大遷移洪流可能向行政級別較高的直轄市奔涌，這無疑會給該類城市的經濟社會秩序帶來更大挑戰，故需設置合理的“目標城市”門檻加以規避。
其五，與新農村健康發展相關。即使中國未來的城市化率達到70%，其時仍有4.35億的農民。所以，無論在城市化加速期還是完善期，新農村建設都應是經濟社會發展的重要戰略任務，人口轉移政策不能阻礙新農村發展，應形成城鄉同步發展的局面。若無“目標城市”的適當約束，農村人口遷移洪流不但影響城市秩序，也可能影響部分省域的新農村建設。一定程度上，雖然可通過公共政策或市場機制，引導大學生村官和市民攜帶資本技術下鄉，但國情約束導致當前“非轉農”市民尚難獲得完全的農村戶籍，大學生村官也同樣面臨在農村“落地不生根”的窘局。因而有必要通過合理的“目標城市”門檻來控制極不平衡的跨省域農戶遷移洪流，消弭對新農村建設的負效應。
按城鎮化發展三階段逐步推動農村人口市民化
在中國城鎮化過程中設置“目標城市”具有必要性，但這并不意味著每個城市都始終設置遷移約束，相反，應按城鎮化發展三階段(城鎮化率達到30%時，表明城鎮化進入加速期，城鎮化率達到50%時為基本完成期，城鎮化率達到70%時表明城鎮化實現)逐步打開“目標城市”之門，促進城市化與新農村協調發展。
首先，在中國城鎮化已進入加速期，且部分區域大中城市體系建設已基本完成，城市之間的差距已逐漸縮小的情況下，應全面放開中小城市落戶限制，打開“中小城市之門”，為促進農村富余人口融入城鎮體系提供制度動力。
其次，在城鎮化尚未實現的基本完成期，打開部分直轄市和所有副省級城市之門。城鎮化進入基本完成期后，由于城鄉公共服務水平接近均衡，農民基本普享與城市文明同水平的鄉村文明，甚至在生態文明方面有比較優勢，因而那時部分直轄市和所有省會城市向遷移人口打開“城門”，讓其自由獲得城市戶籍。
最后，在城鎮化實現期，僅特殊性質城市仍需保留一定的準入門檻外(如出于非傳統安全因素、國防發展和政治需要)，其它所有城市均應無約束地開城移民。
國情實踐和經濟政治理論的內在邏輯都表明，“開城移民”與中國二元戶籍制改革、城鎮化階段三者相協調的總體邏輯關系表現為：從城鎮化加速向基本完成期邁進階段，開啟二元戶籍制到基本一元化的破冰之旅，完全打開中小城市之門，打開部分省會城市和副省級城市之門；從城鎮化基本完成向成熟期邁進階段，實現基本一元化的戶籍制，打開副省級城市與部分直轄市之門；進入城鎮化完善期，實現基本一元化的戶籍制，除特殊城市外打開所有城市之門?！ ?/p>
