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2024年11月24日
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“戶籍改革的重點(diǎn)，是要剝離附加在戶口上的權(quán)益和福利，同時又必須找到一種替代性的人口管理手段，以保證人口的有序流動，這也是提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會管理的基礎(chǔ)。”近日，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部（以下簡稱“國研中心社會部”）副部長貢森在接受中國青年報記者采訪時說。
受國家發(fā)改委社會司委托，國研中心社會部最近完成了“主體功能區(qū)人口管理政策研究”，提出了促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)分布協(xié)調(diào)的政策思路和系列政策措施，其中對于戶籍改革有著獨(dú)到的闡述。
近年來，關(guān)于戶籍改革的呼聲一直很高。社會上較為流行的有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是取消戶籍制度，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)完全的遷徙自由。課題組認(rèn)為，“戶籍”本身其實(shí)只是一種登記制度，關(guān)鍵在于戶籍準(zhǔn)入的各種條件和戶籍背后的各種權(quán)利和福利，造成身份差別。“在地區(qū)差別較大或既得利益阻力較強(qiáng)的時候，即使取消了‘戶籍’這種區(qū)分辦法，也會有另外的辦法來進(jìn)行區(qū)分，以維持身份和權(quán)利差別。”國研中心社會部部長葛延風(fēng)說。
因此，課題組認(rèn)為，當(dāng)前戶籍改革應(yīng)該遵循權(quán)利義務(wù)對等的原則，使原來的“高門檻、一次性”，過渡到“低門檻、漸進(jìn)式”地獲得權(quán)益。即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)和就業(yè)權(quán)，同等參加社會保險的權(quán)利，以及免費(fèi)享受義務(wù)教育和基本免費(fèi)的初級衛(wèi)生保健；而被選舉權(quán)以及最低生活保障、保障性住房等社會救助的享受資格，要具有一定社保參保年限或繳稅年限才可獲得；在一些大城市和特大城市，部分與戶籍掛鉤的特殊行業(yè)就業(yè)資格、參加高考資格，可以通過更合理的替代性管理手段，有條件地放開。
戶籍是怎樣與福利捆綁的
貢森告訴記者，戶籍制度本來是一種按住戶登記的人口管理制度，但我國的戶籍制度被附加了過多的權(quán)利，演變成與戶口性質(zhì)和登記地相掛鉤的權(quán)利界定和利益分配制度。據(jù)課題組調(diào)查，目前與戶籍掛鉤的個人權(quán)利有20多項，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會保障、計劃生育等各個方面，其他還包括義務(wù)兵退役安置政策和標(biāo)準(zhǔn)、交通事故人身損害賠償?shù)取?/p>
“我國的戶籍制度之所以廣受關(guān)注和飽受爭議，正是因?yàn)樗c公民的權(quán)利分配全面掛鉤。”貢森說。
在我國，戶籍制度除了發(fā)揮一般的人口管理和治安功能外，在不同的歷史階段，還承擔(dān)了其他重要功能。
計劃經(jīng)濟(jì)時期，在糧食短缺和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，戶籍制度主要發(fā)揮了嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動的作用，以保證工業(yè)化的積累和保護(hù)城市就業(yè)。“1958年確立的嚴(yán)格的戶籍制度帶來的副產(chǎn)品是，由于這一制度能夠有效地把農(nóng)村人口排斥在城市體制之外，且農(nóng)民在決策過程中幾乎沒有發(fā)言權(quán)，只面向城市居民這一小部分人口的廣泛福利，諸如全面就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、幼托、養(yǎng)老等制度就隨之建立了。”
20世紀(jì)80年代以來，隨著糧食供應(yīng)日漸充足和城市經(jīng)濟(jì)對勞動力需求的迅速增長，戶籍制度限制人口流動的功能逐漸弱化，但同時，戶籍成為保護(hù)城市和本地人口社會福利的主要工具。
貢森說，這除了既得利益原因之外，也是由于地方政府出于管理方便，傾向于把既有的戶籍作為管理手段。“從以上兩個階段戶籍制度的功能來看，其實(shí)質(zhì)都是起到了稀缺資源在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的強(qiáng)制分配作用。計劃經(jīng)濟(jì)時期分配的資源主要是糧食和就業(yè)機(jī)會，改革開放以后分配的主要是社會福利。區(qū)別在于，計劃經(jīng)濟(jì)時期，戶籍制度分配功能的發(fā)揮，在很大程度上是國家戰(zhàn)略的要求；而改革開放以后，戶籍制度功能的發(fā)揮，則主要是既得利益主導(dǎo)的結(jié)果。”
現(xiàn)有戶籍政策特點(diǎn)：高門檻、高待遇
戶籍是橫亙在城鄉(xiāng)或地區(qū)之間的一道高門檻，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，這是一道難以逾越的屏障，只有極少數(shù)人通過招工、上大學(xué)等國家控制的渠道，才能跨越。20世紀(jì)80年代以來，戶籍制度改革使得能夠跨過這道門檻的方式增多了，例如購房、投資、知識技能提升等，但依然是比較高的門檻，沒有為普通勞動者提供出路。特別是在大中城市，購房、投資必須達(dá)到一定金額才能入戶（甚至只給予臨時戶口）。而一旦越過了這道門檻，你就可以享受當(dāng)?shù)卦瓚艏丝谀軌蛳碛械乃袡?quán)利。
課題組成員、國研中心社會部研究員王列軍向記者介紹說，近年來，城市地方政府逐漸認(rèn)識到，人口集聚在總體上有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在戶籍制度改革過程中，外來人口的入戶從嚴(yán)格控制走向有條件接受。
以放寬戶口準(zhǔn)入為主要內(nèi)容的戶籍制度改革，首先是從小城鎮(zhèn)開始的。1984年,國家就開始允許在集鎮(zhèn)有固定住所、有經(jīng)營能力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的農(nóng)民在集鎮(zhèn)落戶，口糧自理，統(tǒng)計為非農(nóng)業(yè)戶口，打開了二元戶籍制度的一個口子。經(jīng)過幾年試點(diǎn)后，國務(wù)院于2001年批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》。
大中城市的戶籍制度改革則較為緩慢和謹(jǐn)慎，改革都是由地方自發(fā)零星推進(jìn)的，且多有反復(fù)。改革的思路與小城鎮(zhèn)基本一致，基本都是以購房、投資、知識技能提升為入戶條件。只是入戶門檻高得多，獲得的也只是“藍(lán)印戶口”，能夠享有的權(quán)利和福利少于原戶籍人口。1994年以來，上海、深圳、廣州、廈門、寧波、海南等一些改革開放的前沿城市，都實(shí)行過“藍(lán)印戶口”。
但是，在很多地方的改革過程中，戶口被不恰當(dāng)?shù)厣唐坊恕！胺€(wěn)定就業(yè)”在后來的操作過程中，逐漸演變?yōu)橘彿俊⑼顿Y，在大中城市，購房和投資必須達(dá)到一定的金額或面積，才能入戶，有些地方還規(guī)定了學(xué)歷等附加條件。以直轄市中條件較為寬松的重慶市為例，外來人口要在主城區(qū)落戶，必須滿足3個條件：住房要達(dá)到人均30平方米，要有大專文憑，并且在重慶工作滿兩年以上。小張是重慶長安汽車集團(tuán)的一名漆工，買房時是初中文化，為了落戶，正在自考大專。
而對于以低端工作為主的外來人口，落戶則成了可望而不可即的事。“像我們這種工資，打一輩子工都買不起一套房，老了干不動了就回去唄。”在重慶打工的小李無奈地說。
“購房、投資等雖然也算穩(wěn)定居住和就業(yè)的標(biāo)志，但并不是公民的法定義務(wù)，這樣，戶口實(shí)際上被商品化了。與戶口掛鉤的權(quán)利大多數(shù)是公民的基本權(quán)利，戶口的商品化，實(shí)質(zhì)上就是權(quán)利的商品化，使得權(quán)利從屬于金錢，不利于社會公平正義，這種傾向必須遏制。”貢森說。
未來戶籍改革建議：低門檻、漸進(jìn)式
貢森對中國青年報記者說，目前戶籍主要是通過代際繼承獲得的，而戶籍的背后是公民權(quán)利，因此，現(xiàn)行的戶籍制度體現(xiàn)的是權(quán)利和義務(wù)的不對等。“不是說今后戶籍不能再通過代際繼承獲得，這種方式仍然可以保留，但在外來人口對居住地盡了法定義務(wù)后，就應(yīng)給予相應(yīng)的權(quán)利。戶籍制度改革的原則應(yīng)該是法定權(quán)利和法定義務(wù)對等，而法定義務(wù)主要包括繳稅、繳納社會保險費(fèi)。”
近年來，不少地方開始實(shí)行“居住證”制度，在一定程度上對原來的戶籍堅冰有所打破。如上海、廣東等地實(shí)施的“居住證”制度，入戶條件開始與居住年限、社保參保年限掛鉤。《廣東省流動人口服務(wù)條例》規(guī)定，居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會保險費(fèi)滿7年、有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、符合計劃生育政策、依法納稅并無犯罪記錄的，可以申請常住戶口。上海規(guī)定持有居住證滿7年并參加城鎮(zhèn)社會保險滿7年、依法繳稅、有中級以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或技師資格、符合計劃生育政策，就可以申辦該市常住戶口。
“雖然規(guī)定的繳費(fèi)年限偏長、附件條件過多，這些做法相對購房入戶而言，更為合理，管理也更加精細(xì)化。”貢森說，居住證制度實(shí)際上提供了“梯度賦予權(quán)利”的思路，即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，部分享受現(xiàn)戶籍人口享有的基本權(quán)利，如同等就業(yè)、同等參加社會保險、基本免費(fèi)的初級衛(wèi)生保健、子女免費(fèi)接受義務(wù)教育等。而且，這一制度也為從“居住證”轉(zhuǎn)為“永久居住證”——即當(dāng)?shù)貞艨凇峁┝穗A梯，領(lǐng)取居住證者依法繳稅或社會保險費(fèi)達(dá)到一定年限后，就可以申請當(dāng)?shù)貞艨冢瑥亩嫱认碛性瓚艏丝诘膹V泛權(quán)利。
課題組的總體思路，就是在“居住證”的基礎(chǔ)上，使公民權(quán)利的獲得方式從原來的“門檻式”過渡到“階梯式”。具體來說，是使原來的“高門檻、一次性”獲得所有權(quán)利的方式，過渡到“低門檻、漸進(jìn)式”地獲得權(quán)益，為普通勞動者的社會流動提供了一個階梯。
具體來說，只要在當(dāng)?shù)赜泻戏āⅢw面的住所，租房也行，就準(zhǔn)許進(jìn)行常住登記，發(fā)放居住證。在此基礎(chǔ)上，以居住證作為基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的享受條件，以社保參保年限或繳稅年限作為附加待遇的享受條件。
長期以來，國家在推動完善農(nóng)民工社會保障，但執(zhí)行效果并不理想。重慶市勞動和社會保障局的一名工作人員說，重慶有三四百萬農(nóng)民工，而參保最多的工傷保險，只有60萬人。“其實(shí)政策上沒什么障礙，但農(nóng)民工不愿意參保。因?yàn)樯鐣Ｕ喜环€(wěn)定，農(nóng)民工們覺得，將繳納社保的錢裝進(jìn)自己口袋里更保險，但這又進(jìn)一步造成他們享受不到應(yīng)有的社會保障，形成惡性循環(huán)。”
而課題組建議的戶籍改革，是要進(jìn)一步放寬入戶條件，以參保情況作為廣大外來人口獲得當(dāng)?shù)貞艨诤腿嫦硎芫用駲?quán)益的一個階梯。“這樣做既可以有序地推進(jìn)公民基本權(quán)益的保護(hù)，促進(jìn)外來普通勞動者的社會融合，還可以調(diào)動參保積極性。另外，由于外來人口較為年輕，他們的參保有助于控制乃至降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這樣，更多的人口就有能力支付保費(fèi)了。與買房入戶相比，將參保年限作為基本權(quán)益保護(hù)的必要條件，更有利于社會公平以及國民經(jīng)濟(jì)的均衡和可持續(xù)發(fā)展。”貢森說。
基本公民權(quán)利無條件獲取福利待遇與社保年限掛鉤
按照課題組的改革思路，戶籍改革的方向是要強(qiáng)化戶籍的登記功能，淡化其分配功能。持有居住證的人口享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)、就業(yè)權(quán)，同等參加基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險制度，同等享有初級衛(wèi)生保健，以及免費(fèi)接受義務(wù)教育。
課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革對教育資源和住房保障的沖擊最大。一些地方的戶籍改革帶來大量新增戶籍人口，對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求大幅增加，學(xué)校越來越擠，班級人數(shù)越來越多。
“但壓力不能成為不改革的理由。”貢森說，戶籍制度改革的總體方向，是允許在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住和就業(yè)的外來人口，逐步享有與當(dāng)?shù)卦瓚艏丝谕瑯拥臋?quán)利和福利。目前出現(xiàn)一些問題，并不是戶籍改革本身的錯，而是配套改革不到位，是有辦法解決的。
而且，有一定的壓力并不是什么壞事，恰恰是促進(jìn)資源配置調(diào)整、推動改革的動力。例如，課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在鄭州市，戶籍改革造成教育資源緊缺的壓力，反而推動有關(guān)部門在不到5年的時間里，新建、改擴(kuò)建了57所學(xué)校，成了教育發(fā)展的一個契機(jī)。
但高考是個繞不過去的坎兒。現(xiàn)在，城市外來人口面臨的最大障礙，是子女不能在居住地參加高考。
劉先生是四川人，現(xiàn)在重慶工作，兒子上初三了。去年，劉先生剛在重慶買了房子，但買完房才發(fā)現(xiàn)，要轉(zhuǎn)成重慶戶口，還需等3年，兒子還得回老家高考，由于兩地教材不一樣，高中還得回四川上。“我在重慶打拼這么多年，現(xiàn)在為了孩子可能還得回去，這邊的努力就都白費(fèi)了。”劉先生為此很苦惱。
實(shí)際上，高考資格與戶籍脫鉤的替代管理辦法很好解決。重慶市教育局一位官員說，“各地的招生指標(biāo)分配依照應(yīng)屆畢業(yè)生的數(shù)量，而不是以戶籍人口來計算。當(dāng)然，為了避免高考移民，要規(guī)定一個起碼3年的學(xué)齡限制。”
“做起來并不難，關(guān)鍵是要下決心改革。”貢森說，課題組在全國多個省市調(diào)研后認(rèn)為，參加高考的資格可以通過更合理的替代性管理手段有條件地放開。比如，可以通過學(xué)籍年限和監(jiān)護(hù)人的參保年限來控制和逐步放開。與此相配套，全國高等院校學(xué)位的分配也要逐步以考生人數(shù)為主要依據(jù)。
而醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險是以個人繳費(fèi)為基礎(chǔ)的，權(quán)利與義務(wù)對等，不會給當(dāng)?shù)刎斦碡?fù)擔(dān)。因此，只要是持有居住證的居民，就可以參加這些保險項目。對于有財政補(bǔ)貼繳費(fèi)的項目（如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險等），中央政府應(yīng)該研究制定全國統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，且補(bǔ)貼外來人口參加各類保障項目。
而對于低保和保障性住房等社會救助的享受資格，可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，設(shè)置不同的社保參保年限或繳稅年限要求。“人口流入城市一般都是為就業(yè)而來，城市鼓勵的正是這種流動。能夠在一個城市生活，也必須有一定的生存能力。為了鼓勵這種流動，并防止‘福利旅游’，對低保和保障性住房等社會救助待遇，設(shè)置較高門檻是有必要的，這也是對流入人口的一種生存檢驗(yàn)。”貢森說，“具體可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，要求達(dá)到一定的社保參保年限或繳稅年限，才可以享受這些待遇。特別是對于低保等社會救助，則要設(shè)置較長的年限。當(dāng)然，為了讓更多的外來人口繳得起費(fèi)，社會保險繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要適當(dāng)降低。”
貢森總結(jié)說，他們不贊成推翻戶籍管理政策，而是建議實(shí)行“兩保兩新”的方案。既為戶籍人口保留“捷徑”，他們可以通過繼承而享有廣泛權(quán)利；又為外來人口通過買房、投資和知識技能等入戶保留“快車道”；更為廣大普通勞動者及其家屬開辟一條通道，提供一個新的易于攀登的入戶階梯，并在上升臺階上不斷新增權(quán)利，直至實(shí)現(xiàn)永久入戶和同等享有原戶籍人口的所有權(quán)利。“這樣既可以鼓勵人口的有序流動，又可以加強(qiáng)人口管理，也有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。”貢森說。
貢森說，戶籍制度改革是一個整體工程，還需推進(jìn)與其掛鉤的教育、醫(yī)療、社會保障等相關(guān)領(lǐng)域的配套改革，特別是要改變目前以戶籍人口為基礎(chǔ)的財政及公共支出體制。
“權(quán)益脫鉤改革有一定的政治阻力，但是越晚改革，阻力越大。”貢森告訴記者，“這是很多地方管理者的共識，希望盡早改革。現(xiàn)在需要中央下決心，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，及早出臺指導(dǎo)意見，規(guī)范各地改革。”
課題組在調(diào)研時還了解到，在積極探索一元化戶籍制度改革的地方，農(nóng)村居民并沒有一窩蜂地涌向城市。有的地方管理者認(rèn)為，很多擔(dān)心都是臆想的。“我們以前想象，可能農(nóng)村人一夜之間都會跑到城里來，但實(shí)際上人們都是有利益權(quán)衡的。管理者總擔(dān)心農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)、占用公共資源，這種擔(dān)憂有些過頭。沒有工作和住房，人們進(jìn)城干什么？難道天天住火車站？”重慶一位政府官員說。
