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2024年11月24日
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加強(qiáng)社會(huì)保障體制統(tǒng)籌
主持人：我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障制度改革存在什么問(wèn)題？應(yīng)依據(jù)怎樣的原則進(jìn)行改革？
吳敬璉：1993年十四屆三中全會(huì)提出了一項(xiàng)重要的原則，就是要把基金的行政管理和基金的經(jīng)營(yíng)運(yùn)用分開(kāi)，但是沒(méi)有做到。2002年遼寧的鉬礦事件發(fā)生以后，朱镕基總理請(qǐng)劉遵義教授做了一個(gè)方案，建立全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)。這個(gè)基金雖然建立了，但只是作為國(guó)家財(cái)政的特殊后備。2004年美國(guó)專(zhuān)家彼得·戴蒙德教授等訪華，重提此事，但幾經(jīng)周折，最后還是沒(méi)有形成文件，雖然全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)確實(shí)想在這種分開(kāi)的條件下成為代理職工管理他們的個(gè)人賬戶的機(jī)構(gòu)。我看應(yīng)當(dāng)把十四屆三中全會(huì)決議作為制定政策的依據(jù)。
吳曉靈：中國(guó)存在路徑依賴(lài)，社保制度不僅呈破碎化，而且承諾太多。目前中國(guó)有太多的公共醫(yī)院，醫(yī)療衛(wèi)生未來(lái)會(huì)出現(xiàn)巨大的缺口。此外，如果中國(guó)不加快統(tǒng)籌養(yǎng)老問(wèn)題，將來(lái)就會(huì)很麻煩。現(xiàn)在勞務(wù)輸出省的養(yǎng)老金是虧空的，但打工者年齡大了之后可能會(huì)回到輸出省。勞務(wù)輸入省人口年齡較低，養(yǎng)老金存在盈余。東南沿海勞務(wù)輸入省的保障水平很高，尤其是廣東深圳等，農(nóng)民工年輕時(shí)在這些地區(qū)留下了大量的社保金，這導(dǎo)致沿海和內(nèi)陸差距會(huì)越來(lái)越大。我建議養(yǎng)老問(wèn)題上要加快全國(guó)統(tǒng)籌，這有利于統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和公平。在此基礎(chǔ)上國(guó)家也可以適當(dāng)宏觀調(diào)控。
加快統(tǒng)籌養(yǎng)老保障制度
主持人：面對(duì)提前進(jìn)入老齡化社會(huì)的壓力，我國(guó)應(yīng)如何建立養(yǎng)老方面的保障制度？
熊軍：老齡化的影響需要從兩個(gè)視角進(jìn)行觀察。
首先是實(shí)體經(jīng)濟(jì)視角。養(yǎng)老問(wèn)題是勞動(dòng)者和退休者之間的分配問(wèn)題，當(dāng)社會(huì)提供的產(chǎn)品和服務(wù)比較充足時(shí)，解決養(yǎng)老問(wèn)題才有一個(gè)較好的基礎(chǔ)，才有足夠的產(chǎn)品和服務(wù)以供分配，因此，應(yīng)對(duì)老齡化需要有較好的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這是一個(gè)重要前提。應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)，要通過(guò)資本替代勞動(dòng)、技術(shù)革新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、制度改革等措施提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)。從這個(gè)意義上講，重視養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，為長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供資本，具有積極意義。
其次是財(cái)務(wù)收支視角。解決養(yǎng)老問(wèn)題，除了政府應(yīng)盡的責(zé)任，還需要調(diào)動(dòng)企業(yè)、家庭的積極性，大家共同努力，運(yùn)用多方面資源實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，此外，這樣做還有利于分散養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。海外有一些做得比較好的案例，他們?cè)谶M(jìn)行參數(shù)改革的同時(shí)，注重建立長(zhǎng)效機(jī)制，即建立多層次的養(yǎng)老體系，政府提供基本養(yǎng)老保障，更高的養(yǎng)老待遇由企業(yè)和家庭提供。中國(guó)目前的養(yǎng)老保障體系單一，社會(huì)心理過(guò)度依賴(lài)基本養(yǎng)老保障，企業(yè)年金、職業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄還沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，政府的養(yǎng)老責(zé)任沉重。在澳大利亞、加拿大、新西蘭等國(guó)家，基本養(yǎng)老保障提供20%-30%的替代率，補(bǔ)充養(yǎng)老保障也提供20%－30%的替代率，再加上個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，總的替代率可以達(dá)到60%-70%，有效減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，而總待遇水平并沒(méi)有下降。這些經(jīng)驗(yàn)做法值得我們借鑒，要通過(guò)完善稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)年金、職業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的發(fā)展。
關(guān)于延遲退休年齡的問(wèn)題，OECD國(guó)家的平均退休年齡是男性64歲，女性63歲。隨著人口老齡化趨勢(shì)加重，延遲退休年齡是全球性趨勢(shì)，國(guó)際上一般做法是每四到五年延長(zhǎng)一年退休年齡，逐步實(shí)施。需要注意的是，延遲退休要有相關(guān)配套政策，以確保50歲、60歲的勞動(dòng)人口能夠順利就業(yè)。對(duì)于大多數(shù)60歲勞動(dòng)人口而言，工資成本比較高，而新知識(shí)和新技能卻比不上年輕人，就業(yè)會(huì)有很多困難。只有解決好60歲人口的就業(yè)問(wèn)題，延遲退休年齡才能順利實(shí)施。
關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金的投資運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，我認(rèn)為是否設(shè)立新機(jī)構(gòu)并不是問(wèn)題的關(guān)鍵，重點(diǎn)是理順外部因素和內(nèi)部因素。從外部因素看，需要進(jìn)一步完善資本市場(chǎng)，提供適合養(yǎng)老基金投資的產(chǎn)品，拓寬養(yǎng)老基金投資渠道等。從內(nèi)部因素看，首先要合理制定基金長(zhǎng)期投資目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)政策，使之既能反映養(yǎng)老基金長(zhǎng)期性特點(diǎn)，以追求較高的長(zhǎng)期匯報(bào)，又能把風(fēng)險(xiǎn)控制在可以接受的程度之內(nèi)。由于風(fēng)險(xiǎn)較高的資產(chǎn)收益水平較高，要獲得較高的長(zhǎng)期投資回報(bào)，就需要配置一定比例的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)。僅僅強(qiáng)調(diào)當(dāng)期安全是不夠的。其次，要完善基金管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，推動(dòng)養(yǎng)老基金管理的專(zhuān)業(yè)化和市場(chǎng)化，包括賦予養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立的投資決策權(quán)，建立激勵(lì)和約束機(jī)制，吸引優(yōu)秀專(zhuān)業(yè)人才到這個(gè)領(lǐng)域，建立問(wèn)責(zé)制，加強(qiáng)信息披露等等。海外養(yǎng)老金管理制度，從設(shè)立投資目標(biāo)到資產(chǎn)配置，從構(gòu)建投資組合到績(jī)效評(píng)估，對(duì)于建立中國(guó)養(yǎng)老基金投資管理制度很有參考價(jià)值。
賈康：在基本養(yǎng)老方面，目前最主要的認(rèn)識(shí)是要積極推向全社會(huì)統(tǒng)籌，使統(tǒng)一市場(chǎng)內(nèi)人力資本實(shí)現(xiàn)無(wú)壁壘流動(dòng)，養(yǎng)老、納稅等信息積累在每一個(gè)人唯一的終身有效的號(hào)碼之下。關(guān)于個(gè)人賬戶，我認(rèn)為可以在名義賬戶成熟以后，再轉(zhuǎn)為實(shí)際賬戶。否則，如果直接把名義賬戶做實(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)一邊資金運(yùn)行跟不上，“持米叫饑”，另一邊找不到安全的投資和增值途徑的狀況。此外，我贊同通過(guò)分段計(jì)算來(lái)兌現(xiàn)待遇的觀點(diǎn)。
在個(gè)人賬戶的財(cái)政負(fù)擔(dān)方面，根據(jù)財(cái)政部社保司的解釋?zhuān)?dāng)前的個(gè)人賬戶是按照大致“平均余命”等假設(shè)條件設(shè)定的，個(gè)人和財(cái)政之間的關(guān)系并不對(duì)稱(chēng)（個(gè)人賬戶內(nèi)的資金在身后可繼承但生前用完時(shí)則需以財(cái)政支撐繼續(xù)按原標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放），會(huì)在一定程度上導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)的問(wèn)題。所以，我個(gè)人傾向于積極探討委托投資的約束機(jī)制。因?yàn)殡m然委托投資也有監(jiān)管成本，但好處在于容易形成較好的約束條件，也有內(nèi)在的競(jìng)爭(zhēng)壓力，可以充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，甚至可以考慮加入承包因素。
在第二支柱（年金計(jì)劃）打造方面，我認(rèn)為美國(guó)401K機(jī)制是比較好的機(jī)制。但在中國(guó)目前的情況下，如果企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位，放得比較寬實(shí)際上就會(huì)加深不公正程度。在沒(méi)有明顯遏制各個(gè)企業(yè)之間不公平競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候，確實(shí)不能放開(kāi)，應(yīng)該積極建立框架，在企業(yè)改革方面取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步后再給出較大的企業(yè)自主選擇空間。
另外，我希望通過(guò)加深對(duì)老齡化問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，及時(shí)對(duì)人口政策做出切合實(shí)際的調(diào)整，促進(jìn)養(yǎng)老觀念的成熟和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。
主持人：養(yǎng)老金個(gè)人賬戶是個(gè)人退休后領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的主要依據(jù)，養(yǎng)老金賬戶安排是否應(yīng)從名義個(gè)人賬戶向做實(shí)個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)變？如何進(jìn)行過(guò)渡安排？
吳敬璉：首先，我很贊成支付標(biāo)準(zhǔn)跟繳費(fèi)掛鉤的觀點(diǎn)。要真正落實(shí)到每個(gè)人，而不是用平均數(shù)一概而論。
關(guān)于名義賬戶制和做實(shí)個(gè)人賬戶的問(wèn)題。馬丁·費(fèi)爾德斯坦主張做實(shí)個(gè)人賬戶，戴蒙德建議中國(guó)仿效北歐，實(shí)行名義賬戶制。我比較贊同后者。
熊軍：關(guān)于個(gè)人賬戶，首先要明確是否做實(shí)個(gè)人賬戶。十八大報(bào)告明確提出，逐步做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（放心保）個(gè)人賬戶，政策方向是明確的。如果現(xiàn)在就做實(shí)個(gè)人賬戶，今后一段時(shí)間的財(cái)政壓力會(huì)較大，但是能建立一個(gè)應(yīng)對(duì)老齡化的長(zhǎng)效機(jī)制，減輕人口老齡化高峰時(shí)期的財(cái)政壓力。如果長(zhǎng)期不做實(shí)，近一段時(shí)間的財(cái)政壓力不會(huì)明顯增加，但是人口老齡化高峰時(shí)期的財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)迅速加大，養(yǎng)老制度的可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。做實(shí)與不做實(shí)的區(qū)別在于，一個(gè)是把二十年后的財(cái)政壓力前移到今天，另一個(gè)是把今天的壓力推遲到以后。從長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略考慮，創(chuàng)造條件逐步做實(shí)對(duì)于增強(qiáng)養(yǎng)老制度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力是必要的。其次是明確如何做實(shí)。做實(shí)個(gè)人賬戶困難不小，需要的資金巨大，僅靠當(dāng)期財(cái)政收入解決比較困難，需要多渠道籌集資金，包括劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)彌補(bǔ)社保基金的不足，這方面我們國(guó)家是有條件的。最后是個(gè)人賬戶的投資管理問(wèn)題，個(gè)人賬戶是積累性養(yǎng)老計(jì)劃，做實(shí)后能否取得成功取決于基金長(zhǎng)期投資收益水平。個(gè)人賬戶基金積累規(guī)模對(duì)長(zhǎng)期收益水平的敏感性高于對(duì)繳費(fèi)率的敏感性，因?yàn)橛?jì)算投資收益是基于存量資產(chǎn)。如果長(zhǎng)期收益率水平不高，個(gè)人賬戶即便做實(shí)也很難發(fā)揮應(yīng)有的作用，所以要對(duì)個(gè)人賬戶基金投資管理高度重視。考慮到個(gè)人賬戶投資的專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，就我國(guó)具體情況而言，采用集中管理模式比較合理。
賈康：由省一級(jí)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老，效果不如由全社會(huì)統(tǒng)籌。以名義賬戶處理個(gè)人賬戶過(guò)渡的問(wèn)題需要積極研究解決。拋開(kāi)統(tǒng)籌賬戶，把養(yǎng)老金完全歸入個(gè)人賬戶的做法幾乎沒(méi)有可行性。全社會(huì)統(tǒng)籌也不能夠把選擇權(quán)交給地方，因?yàn)榈胤街g存在矛盾。如果交由地方自行選擇，所有需要調(diào)入資金的地方都會(huì)傾向于支持全社會(huì)統(tǒng)籌，所有調(diào)出資金的地方全部會(huì)反對(duì)全社會(huì)統(tǒng)籌，這等于沒(méi)有解決問(wèn)題。比如遼寧就不能依靠省級(jí)統(tǒng)籌解決本省的養(yǎng)老金支出，所以必須依靠全社會(huì)統(tǒng)籌，實(shí)際上需要依靠的就是深圳這些平均人口年齡較低的地區(qū)調(diào)出資金支持。所以，讓地方自由選擇根本無(wú)法協(xié)調(diào)出合理的機(jī)制。歐洲國(guó)家外出工作的人可以在國(guó)籍不變的情況下回到原國(guó)兌現(xiàn)待遇，而我國(guó)勞動(dòng)力自由流動(dòng)之后，很難定義一個(gè)人究竟屬于哪個(gè)地方。在全社會(huì)統(tǒng)籌情況下，無(wú)論一個(gè)人換了多少地方和崗位，都可以把信息記錄在他的號(hào)碼上，最后再兌現(xiàn)。我們可以就這個(gè)方向展開(kāi)進(jìn)一步討論。
優(yōu)化醫(yī)療保障的制度安排
主持人：我國(guó)醫(yī)療保障方面存在怎樣的問(wèn)題？所謂的“看病難、看病貴”要怎么解決？未來(lái)醫(yī)療保障的改革思路是什么？
吳敬璉：對(duì)醫(yī)療的性質(zhì)，上屆政府已經(jīng)基本確定。雖然用了一個(gè)比較柔和的詞，叫做“公益性”，實(shí)際上要說(shuō)的是“公共品”。現(xiàn)在政府面臨很大的壓力：一方面，醫(yī)療既然是公共品，就應(yīng)當(dāng)由國(guó)家包起來(lái)；另一方面，國(guó)家又沒(méi)有那么多錢(qián)。醫(yī)療服務(wù)供給不足，需要?jiǎng)訂T民間資源投入醫(yī)療領(lǐng)域。這樣，政府就把自己置于一種非常尷尬的境地。對(duì)于看病貴、看病難的問(wèn)題，我認(rèn)為不能局限于意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論，要從問(wèn)題本身入手，解決實(shí)際問(wèn)題。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把醫(yī)療資金的籌措和醫(yī)療服務(wù)的提供這兩個(gè)不同的問(wèn)題分開(kāi)：基本醫(yī)療資金應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)保證，醫(yī)療服務(wù)則要通過(guò)市場(chǎng)提供。當(dāng)然，在市場(chǎng)交易過(guò)程中要通過(guò)一定的制度安排處理好信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。
賈康：在醫(yī)改方面，我認(rèn)為收支兩條線最適合的是純粹的公共權(quán)力，比如公檢法，所有的收入必須進(jìn)國(guó)庫(kù)，所有的支出待遇也由國(guó)庫(kù)出，都在預(yù)算中透明安排，以防止出現(xiàn)由于收支掛鉤而產(chǎn)生的扭曲和不公正。但是，如果把基層醫(yī)療單位和公檢法看成一類(lèi)單位，按照收支兩條線來(lái)管理，就會(huì)導(dǎo)致惰性，降低積極性。另外，中國(guó)目前有幾點(diǎn)問(wèn)題解釋得不到位，比如公立醫(yī)院改革要解決看病貴、看病難的問(wèn)題，據(jù)我觀察，公立醫(yī)院大都在中心城市，至少在有一定規(guī)模的城鎮(zhèn)區(qū)域，其實(shí)在城鎮(zhèn)區(qū)域的醫(yī)院看病一般已并不難，看病難難在大家都想看專(zhuān)家號(hào)；看病貴首先是看頭疼腦熱的小病也很貴，而如果真正病到了一定程度，看病貴和不貴在選擇上的空間和差別就不大了。現(xiàn)在的主流聲音是批評(píng)醫(yī)療領(lǐng)域過(guò)度市場(chǎng)化，但在我看來(lái)，某些場(chǎng)合也可能相反，醫(yī)療領(lǐng)域存在過(guò)度官場(chǎng)化現(xiàn)象，反而缺乏健康的、有限競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。官員待遇終身制在當(dāng)今社會(huì)有加強(qiáng)的趨勢(shì)。所以我們必須反思，醫(yī)療領(lǐng)域有多少福利偏重于提供給了金字塔頂端？如果不把這些問(wèn)題理清楚，對(duì)策制定就很難合理。
此外，醫(yī)療系統(tǒng)的人才培訓(xùn)機(jī)制存在嚴(yán)重的扭曲。根據(jù)《光明日?qǐng)?bào)》正式公布的數(shù)字，中國(guó)教育系統(tǒng)每培養(yǎng)六個(gè)醫(yī)科畢業(yè)生，只有一個(gè)人會(huì)成為醫(yī)生，教育培訓(xùn)的總體績(jī)效水平很差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院最需要的是全科醫(yī)生，但醫(yī)學(xué)院培養(yǎng)出來(lái)的多是單科醫(yī)生，這些都體現(xiàn)了人才培訓(xùn)機(jī)制的扭曲。根據(jù)正規(guī)流程，應(yīng)該嚴(yán)格按照轉(zhuǎn)診制度辦事，但現(xiàn)在公信力建立不起來(lái)，誰(shuí)也不肯走轉(zhuǎn)診程序，生病之后都瞄準(zhǔn)大醫(yī)院的名醫(yī)專(zhuān)家，所以，如果只概念化地一般討論看病貴、看病難問(wèn)題，而這些問(wèn)題得不到綜合整治，醫(yī)改就難以取得實(shí)質(zhì)的進(jìn)展。
