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2024年11月24日
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隨著全球城市化的發(fā)展，世界城市人口在2007年首度超越鄉(xiāng)村人口。中國的城市化率在2011年超過50%，中國的城市時代也已來臨。
2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨教授曾經(jīng)預(yù)測，中國的城市化將是21世紀(jì)改變?nèi)祟悮v史的兩大動力之一(另一個是以美國為首的新技術(shù)革命)。享譽(yù)全球的《科學(xué)》和《自然》雜志在近些年也都針對城市及中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)所面臨的挑戰(zhàn)發(fā)表了特刊。特刊中指出，中國所面對的環(huán)境問題，已成為中國和世界所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須立即采取有效的行動來加以應(yīng)對。因此，城市化是一個全球性的重大現(xiàn)象，而中國的城市化發(fā)展，將在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演舉足輕重的角色。
要保障如此快速和大規(guī)模的城市化進(jìn)程得以順利進(jìn)行，城市規(guī)劃是不可或缺的。根據(jù)我國《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)GB/T 50280—98》，城市規(guī)劃是對一定時期內(nèi)的城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合布局、具體安排和實施管理。俗話說“先規(guī)劃，后建設(shè)”，規(guī)劃一直被政府和民眾寄予厚望，期待其能夠承擔(dān)各項生產(chǎn)和生活活動有效組織的重要職能。然而，在現(xiàn)實生活中，規(guī)劃邊界和指標(biāo)限制屢屢被突破，規(guī)劃缺乏彈性和嚴(yán)肅性，被頻繁修訂，種種弊端都使得規(guī)劃長期遭受來自社會各個方面的指責(zé)。
事實上，規(guī)劃失敗的原因也是多方面的。其中，既有來自規(guī)劃自身的因素，也有來自外界因素的影響。從規(guī)劃自身的因素來看，現(xiàn)有的規(guī)劃模式中至少有三項缺陷，導(dǎo)致其無法有效指導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè)。
首先，我國目前的法定規(guī)劃程序，太多強(qiáng)調(diào)制定大型的綜合性規(guī)劃，這種規(guī)劃費時費力，很難調(diào)整，且審批周期長，往往規(guī)劃剛剛編制完成就過時了。以杭州為例，其城市總體規(guī)劃(1981～2000)于 1978 年開始編制，到1983年才得到國務(wù)院批準(zhǔn)。本來規(guī)劃是要指導(dǎo)20年的發(fā)展建設(shè)，可是到1990年代就已經(jīng)過時了。因此，在1993年，杭州市政府就開始組織編制新一版總體規(guī)劃——“杭州市城市總體規(guī)劃(1996～2010)”。其間經(jīng)歷了蕭山、余杭的六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共253平方公里用地劃入杭州市區(qū)這一變化，因此該規(guī)劃并未得到國務(wù)院的批準(zhǔn)。隨后的“杭州市城市總體規(guī)劃(2001～2020)”于2001年開始編制，直至2007年才被國務(wù)院批準(zhǔn)，這意味著在2001至2007年的七年中，杭州市的城市發(fā)展是沒有合法的城市總體規(guī)劃加以指導(dǎo)和控制的。杭州市城市總體規(guī)劃所面臨的尷尬在很多其他城市也都或多或少地存在。
其次，我國傳統(tǒng)的規(guī)劃，都是將相關(guān)決策的完整結(jié)果一次性確定的藍(lán)圖式規(guī)劃，因而都屬于典型的設(shè)計型規(guī)劃。這種規(guī)劃模式主要由一整套高度相關(guān)的行動所構(gòu)成，僅考慮少數(shù)行動者參與且行動的不確定性較小的情況。因此，其適合于在開發(fā)主體單一、開發(fā)行為較為確定的計劃經(jīng)濟(jì);在多主體、偶發(fā)性開發(fā)為主的市場經(jīng)濟(jì)條件下，則作用有限。如果在城市發(fā)展中某項未曾預(yù)料的偶然因素，如新產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立、對外交通線路的改變、城市發(fā)展方向的改變等等，改變了其運行軌跡，則原有的規(guī)劃方案將會被推翻，巨大而精美會變得毫無用處，必須開展新一輪費時費力的規(guī)劃。
第三，傳統(tǒng)的規(guī)劃太多偏重于工程設(shè)計，缺乏對于公共政策的綜合考量。具體表現(xiàn)為，長期以來，對于規(guī)劃的探討往往集中于規(guī)劃的制定，而忽視了規(guī)劃的使用。政府組織大量的人力物力去編制規(guī)劃，而在實際實施過程中，則往往將規(guī)劃內(nèi)容擱置在一旁。這種做法的基本觀念就是將規(guī)劃作為一個短期實施的工程設(shè)計項目，而非長期、持續(xù)發(fā)揮作用的公共政策。作為工程設(shè)計的規(guī)劃，只要把規(guī)劃方案作為完整的一次性編制完成，呈現(xiàn)在政府或公眾面前，經(jīng)過修改審批通過就可以了;而作為公共政策的規(guī)劃必須要考慮實施的成本和收益、風(fēng)險、保障手段，探討每一項規(guī)劃內(nèi)容實施的可能性，以及與其他公共政策的銜接。因而，規(guī)劃制定的結(jié)果固然重要，實施的過程也同樣重要。
要應(yīng)對城市發(fā)展的快速需求，解決新型城鎮(zhèn)化過程中的一系列重要問題，則需要對城市規(guī)劃的體系加以調(diào)整。將大型的綜合性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒偷摹⒕o密關(guān)聯(lián)的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)，將設(shè)計型的規(guī)劃模式轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略型模式，將規(guī)劃的重點更多地轉(zhuǎn)向規(guī)劃過程及其關(guān)聯(lián)的決策和行動，應(yīng)當(dāng)是城市規(guī)劃體系發(fā)展的重要方向。
