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2024年11月24日
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“如果城市讓生活更美好的話，為什么有一些年輕人，甚至數(shù)量似乎是在增長的這些年輕人，選擇逃離大城市呢？”4月28日，在中央電視臺“新聞1+1”世博會節(jié)目的直播間，主持人發(fā)問。
主持人的這個問題讓人聯(lián)想起一個多世紀(jì)以來人類的城市一再遭受的質(zhì)疑。產(chǎn)業(yè)革命將城市送入機械化增長的快車道之后，城市，特別是大城市，始終被理論家們視為問題孽生的淵藪。當(dāng)中國從發(fā)達國家的手中接過城市化的接力棒后，狄更斯在《雙城記》里展現(xiàn)的城市兩面性，在這個13億人口的國度深度發(fā)酵。其間，人類半數(shù)以上的人口進入了城市，一個嶄新的城市時代開始了。
在中國上演的這場人類有史以來最大規(guī)模的城市化，到底要以什么樣的方式推動？
兩次分配的“剪刀差”
《中國城市規(guī)劃發(fā)展報告2008~2009》預(yù)計，2010年中國總?cè)丝诩s為13.6億，城鎮(zhèn)化水平約達到47%，城鎮(zhèn)人口約達到6.4億人；2020年中國總?cè)丝诩s為14.5億，城鎮(zhèn)化水平56%~58%，城鎮(zhèn)人口達到8.1億~8.4億；2030年前后，中國總?cè)丝诩s為15億，城鎮(zhèn)化水平約達到65%，城鎮(zhèn)人口約達到10億人。
報告指出，從經(jīng)濟發(fā)展趨勢來看，中國城鎮(zhèn)化在未來將面臨更大的不確定性，“解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次問題，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會和諧、資源節(jié)約、環(huán)境友好的目標(biāo)，由于涉及一系列體制機制改革的深化，關(guān)系到眾多利益集團關(guān)系的調(diào)整和相關(guān)配套措施的整體落實，具有很大的難度”。
概而言之，中國的城市化還有至少二十年的機會，能否把握這個機會，還有一系列更為艱巨的深層次改革需要完成。現(xiàn)在，一些年輕人，包括具有發(fā)展?jié)摿Φ拇髮W(xué)生們，被北京、上海、廣州的高房價逼退，即所謂“逃離北上廣”，表明中國的一線城市已出現(xiàn)代際分化的趨勢。
2003年后，由于過度強調(diào)住房的經(jīng)濟發(fā)展功能忽視了住房的保障功能，房地產(chǎn)這個“支柱產(chǎn)業(yè)”被地方政府推至極致并演變成畸形的增長模式，經(jīng)營土地成為政府拉動投資增長和增加財政收入的法寶。從2005年至2006年，國務(wù)院辦公廳相繼發(fā)布有關(guān)穩(wěn)定住房價格的通知，卻陷入房價越調(diào)越高的漩渦。
城市化的負面問題開始顯現(xiàn)——它既通過強制性的征地拆遷，以非市場價格的補償，從被征地農(nóng)民與被拆遷市民那里轉(zhuǎn)移財富，在城鄉(xiāng)之間與城市內(nèi)部，形成城市化初次分配的“剪刀差”；又通過住房所有者以住房產(chǎn)權(quán)不斷吸附社會增值財富，導(dǎo)致有房者愈富，無房者愈窮，形成城市化二次分配的“剪刀差”。種種跡象表明，推動這一輪城市化的政策工具必須調(diào)整了，否則，這兩把“剪刀”就可能剪掉城市的未來。
土地積累模式之辨
在不少人看來，既有的政策工具依然是高效的，因為過去發(fā)生的一切，已證明它的高效。對這一判斷需要回溯歷史加以審讀。
新中國成立后的第一個30年，中國經(jīng)歷了一場“非城鎮(zhèn)化的工業(yè)化”，甚至在“大躍進”之后的1961~1977年，出現(xiàn)歷史上罕見的“逆城鎮(zhèn)化”，即通過精簡人員、知青下鄉(xiāng)、“三線”建設(shè)等，從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。彼時，城市被視為消極事物，政策導(dǎo)向是“先生產(chǎn)后生活”。
在中國的計劃經(jīng)濟時期，對城市不動產(chǎn)進行的國有化使城市房地產(chǎn)稅收入縮減，國有單位無須為土地的使用付費，這使城市的財政陷入困境，公共服務(wù)便由各個單位分散供應(yīng)，催生一個個單位辦社會的大院。價格信號不復(fù)存在，社會資源按等級分配。城市有限的公共服務(wù)雖提高了土地的價值，但后者不具備任何商業(yè)的屬性。公共服務(wù)投入有去無歸，它們或是補貼給了國有企業(yè)，再通過后者的利潤回收，但入不敷出。
這一時期實行的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，為工業(yè)化提供了支撐，但由此擴大的工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”加重了農(nóng)民負擔(dān)，并與城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制度相作用，造成農(nóng)村社會的萎縮。
1978年實行改革開放政策之后，中國經(jīng)濟逐步告別計劃模式，打出了三張“硬牌”，一是以優(yōu)惠政策引入國外資金，二是大規(guī)模供應(yīng)廉價勞動力，三是通過土地積累，即政府通過低價征用土地獲得大量資金。前兩張牌使中國迅速崛起為“世界工廠”，第三張牌使政府主導(dǎo)的城市化大規(guī)模展開。
土地積累這張牌，經(jīng)過1988年國有土地有償使用制度的確立、1994年分稅制改革的“擠壓”、以及1998年住房制度改革的發(fā)動，牢牢地握在了中國各城市決策管理層的手中，成為工業(yè)化、城市化最重要的積累方式。依靠土地積累所獲得的資金總量，比從國外引入資金大得多，有研究機構(gòu)測算總量超過20萬億元人民幣。
土地積累的實現(xiàn)方式，是政府壟斷一級市場，其中最重要的工具就是低價補償?shù)牟疬w與征地政策。低成本的土地擴張讓城市化高歌猛進。這一機制的形成，具有歷史的必然性，它喚醒了沉睡在土地里的巨大財富，甚至在1998年住房制度改革后使中國經(jīng)濟收獲了“高增長、低通脹”的奇跡。但與其相對應(yīng)的，是整個社會被日漸抬高的成本，地方政府的某些偏離對公共服務(wù)的行為引來社會關(guān)注。
城市化的契約方式
不動產(chǎn)積累著社會最大財富，城市周邊農(nóng)地及城市內(nèi)部房產(chǎn)的價值，是城市公共服務(wù)投入外溢和內(nèi)化的結(jié)果，政府通過征地或拆遷回收公共服務(wù)的增值無可厚非——這是許多官員的邏輯。
消滅“城中村”便是這一邏輯的演繹。在一些城市管理者看來，這些村落坐享城市公共服務(wù)之利而從不付費，甚至通過出租房或“小產(chǎn)權(quán)房”直接套現(xiàn)公共服務(wù)的溢價，還制造“臟亂差”與“犯罪窩點”問題。城市政府唯一能夠回收公共服務(wù)的方式就是把這些地方拆掉賣掉，盡管在住房保障匱乏的情況下，“城中村”蓄積著大量廉價勞動力，是孕育和維持城市多樣性的“濕地”，但城市管理者往往忽視這個方面。
經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉2007年在全國兩會上提出，城市拆遷不應(yīng)按市場價補償，可以對買進價和賣出價開征資本利得稅。理由是：城市化是全民的成果，其利益不應(yīng)該完全給房主，應(yīng)建立城市化基金，將這些收益按照一定的規(guī)定來分配。
問題在于“按照一定的規(guī)定來分配”城市化這個“全民的成果”，很難在“不應(yīng)按市場價補償”的強制性拆遷之后得以公正的實現(xiàn)，因為這樣的強制性拆遷，本身就挑戰(zhàn)了公正。但是，公共服務(wù)的投入就應(yīng)該無償?shù)匮a貼給房主，甚至變現(xiàn)為他們的個人收入嗎？
市場經(jīng)濟國家的做法是，只要你繳納了不動產(chǎn)稅，就能夠分享公共服務(wù)帶來的增值，并有理由在城市拆遷中獲得市場價的補償。這個不動產(chǎn)稅，也即目前中國內(nèi)地醞釀開征的物業(yè)稅，它是調(diào)節(jié)社會財富的重要手段。政府通過這個稅，可正常地回收公共服務(wù)的投入，而無須拆遷賣地。
稅收即契約，有了不動產(chǎn)稅這個契約，農(nóng)民就可以選擇向城市政府繳納不動產(chǎn)稅來購買公共服務(wù)，并以此加入城市成為市民；政府的公共服務(wù)能夠提升不動產(chǎn)的價值，也意味著政府可以獲得更多的不動產(chǎn)稅收入，這就使政府能夠?qū)Ｗ⒂诠伯a(chǎn)品的供應(yīng)。這樣，征地拆遷式的城市化，就能夠變?yōu)槠跫s式的城市化，城市化初次分配的“剪刀差”就可望得到制度性矯正。
目前，城市政府壟斷土地一級市場的商業(yè)模式是，通過一次性賣地及高地價來彌補不動產(chǎn)稅缺失而導(dǎo)致的公共財政短缺，通過低地價補貼工業(yè)以獲得經(jīng)常性稅收來實現(xiàn)財政的平衡與增長。這樣的模式已誘發(fā)了不少的短期行為。盡管從理論上講，因征地拆遷而導(dǎo)致的初次分配失衡，可以“按照一定的規(guī)定來分配”的方式加以彌補，但在目前由非國有部門提供大多數(shù)就業(yè)的社會條件下，政府已很難像計劃經(jīng)濟時代那樣給被征地農(nóng)民提供大量且穩(wěn)定的轉(zhuǎn)工機會。提供一套可負擔(dān)住房是可能的，但在土地財政的規(guī)則里，這又意味著政府要去拆售更多的土地以平衡這樣的投入。麻煩就這樣被制造出來了。
未來機遇的把握
壟斷土地一級市場的商業(yè)模式往往帶來弱者的損失，或者是變向地讓弱者來支撐公共服務(wù)，而強者——那些不動產(chǎn)最多的擁有者，往往能切割到更多的利益。不動產(chǎn)稅的商業(yè)模式則與之相反，它意味著不動產(chǎn)最多的擁有者，須為公共服務(wù)提供最多的支撐——這是公平的，因為你在這個城市擁有了不動產(chǎn)，就如同拿到了這個城市的股票，公共服務(wù)的投入導(dǎo)致了股票的升值，你理應(yīng)為此付費。而目前的邏輯是，因為你沒有付費——更準(zhǔn)確地說，因為政府沒有設(shè)置付費的渠道——就可以低價強收你的股票。
但城市問題沒有萬能的解藥，孤立地開征不動產(chǎn)稅是危險的。這一稅收加大了不動產(chǎn)的持有成本，會對不同收入的人群造成不同的影響。因此，政府要提供最為基本的住房保障，以讓缺乏支付能力的社會成員獲得必要的救濟。應(yīng)該理解，住房保障正是不動產(chǎn)稅支付的公共產(chǎn)品之一。
接下來的問題是，在目前住房保障投入不足、房價畸高的情況下，開征不動產(chǎn)稅會不會更加劇購房者的負擔(dān)？其實，只要規(guī)定購買首套住房，或購買多少面積的住房，可以免繳不動產(chǎn)稅，就能規(guī)避這一問題，同時向不動產(chǎn)稅的全面開征平穩(wěn)過渡。
目前中國的工業(yè)化已進入中后期，在未來二十年里，漸漸失去工業(yè)化支撐的城市化，將面對更加復(fù)雜的局面。應(yīng)該看到，充足的流動性與年輕人對住房的需求，實為中國經(jīng)濟之幸，只是目前的城市化模式往往導(dǎo)致這二者的對立——流動性總是被吸引到對“地王”的追逐之中，加大了二次分配差距，給宏觀經(jīng)濟留下巨大隱患。
當(dāng)下亟須將保障性住房設(shè)計成一個能夠最大規(guī)模吸納流動性，并提供穩(wěn)定中長期回報的產(chǎn)品，以為弱勢人群提供有尊嚴(yán)的生存環(huán)境，平衡城市化二次分配的“剪刀差”，刺激最為真實的經(jīng)濟增長，為不動產(chǎn)稅商業(yè)模式的建立及契約城市的創(chuàng)造，打下最為重要的基礎(chǔ)。
