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2024年11月24日
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城鎮化是世界各國工業化進程中的普遍現象，也是中國現階段經濟社會發展面臨的重大戰略問題。研究分析國內外城鎮化的模式、特點和存在的問題，對于我們探索走出一條適合中國國情的高質量的城鎮化之路意義重大。
歐洲市場主導政府調控的城鎮化
歐洲發達國家，尤其是英國和德國的城鎮化注重政府調控和市場主導相結合，經歷了較長時間的演變過程，城鎮化水平和質量較高。英國，是城鎮化最早也是城鎮化程度最高的國家之一，主要得益于工業革命的推動。工業革命促進了農業現代化，使得農村出現大量剩余勞動力；工廠的廣泛設立提供了大量就業崗位，吸引農業剩余人口和外來移民，促進大城市人口迅速增加，推動小城鎮迅速發展。工業革命又促進和帶動了交通運輸、金融等第三產業的發展，進一步促進了農業剩余勞動力的轉移。隨著城市人口規模迅速擴張，市場主導的城鎮化進程遇到了瓶頸，城市管理和規劃成為迫切需要。20世紀初，英國首先頒布了《住宅與規劃法》等法律法規，政府通過法律、政策和各種規劃體系對城鎮化進行引導，在發揮市場主導作用的同時進行必要的調控，英國城鎮化程度和城鎮化質量都走在了世界前列。德國，在一戰前基本上完成了城鎮化進程，復制了英國的城鎮化之路。尤其是普法戰爭后，統一的德國消除了城鎮化的許多障礙，通過一系列統一經濟法規政策措施的調控引導，大城市發展迅速，一戰前城鎮化率達到60％以上。二戰后，在政府和市場的雙重推動下，德國走出了一條可持續的鄉村城鎮化之路，城鎮化率甚至接近90%。德國主要是通過土地整理，把一些傳統鄉村轉變為二三產業主導的工商城鎮。傳統鄉村在向工商城鎮轉變的過程中，并沒有增加城鎮建設用地，工商城鎮周邊的農業和森林用地性質不變，大都市區域內的郊區一、二、三次產業協同發展。總體上看，歐洲發達國家的城鎮化起步較早，市場機制在城鎮化與工業化互促共進方面發揮了主導作用，政府調控進一步提升了城鎮化的質量。
東亞國家和地區政府主導市場推進的城鎮化 相對于歐美國家，東亞國家和地區政府對于城鎮化的引導和調控力度更大，日本、韓國和臺灣地區的城鎮化是典型的政府主導市場推進的城鎮化模式。日本，在上世紀50年代至70年代中期，伴隨著工業迅速發展，在政府主導下走出了一條集中型城鎮化道路。日本在資源較為匱乏的情況下，實現了以大城市為核心的空間集聚模式，使得資源得以集約利用，進一步加快了日本工業化進程，支撐了其戰后一個時期的經濟高速增長。其主要做法是，政府主導進行町（鎮）村合并，制定和實施全國性開發規劃，形成了包括區域與城市規劃在內的較為完善的規劃體系，頒布了《新事業創新促進法》、《關于促進地方中小都市地區建設及產業業務設施重新布局的法律》等法律法規。但是隨著人口集聚和城市擴張，出現了東京等大都市圈的“極化”現象：大都市區住房緊張、地價高昂，農村和邊遠地區空心化、老齡化現象嚴重。韓國，始于20世紀70年代的“新農村運動”開創了其城鄉互動式的城鎮化模式。通過新農村運動韓國農民整體脫貧，城鄉差距迅速縮小。在開展新農村運動的基礎上，韓國大力推進城鄉一體化的城市網絡群帶建設。先是實行以城市為中心，以集聚效益為目的的經濟區域綜合開發戰略，帶動農村勞動力源源不斷地進入城市就業。后來，大城市人口又向周邊小城鎮分散，形成了多個城鄉一體化的城市網絡群帶。韓國城鎮化的主要問題是漢城和首都圈過度集聚發展。集中型轉移方式使其農業剩余勞動力主要涌向大城市，使大城市人口迅速膨脹，出現了交通擁擠、住房緊張、污染嚴重、失業劇增等突出問題。我國臺灣地區，上世紀50年代開始，城鎮化進程與經濟發展同步協調，城鄉發展互促共進，城市規模和數量適度，城鎮化的速度與質量同步上升，走出了一條同步協調的城鎮化之路。臺灣地區大中小城市在功能上呈層級模式，有效緩解和消除城鄉對立，克服了“大城市病”，成為城鎮化比較成功的典型案例。其城鎮化主要得益于戰后當局推行的一系列促進人口均衡分布和城市規模體系均衡發展的政策措施，比如先后實施了工業區發展方案、公用事業建設方案和次級城市發展戰略等。總體上看，東亞一些國家和地區的城鎮化依賴于政府和市場，但政府起主導作用。
美洲國家自由放任式的城鎮化
盡管美國和拉美國家的城鎮化水平和質量差距顯著，不具可比性，但是從其城鎮化缺乏總體規劃和政府調控的角度看，他們都屬于自由放任式的城鎮化。美國，在上世紀70年代之前，得益于工業進步和西部開發，其城鎮化發展迅速。但是美國政治體制的特點決定了聯邦政府調控職能弱，城鎮化發展缺乏全國性的總體規劃和政府調控引導。美國大城市不斷向郊區擴張、低密度蔓延，其自由放任式的城鎮化發展伴隨著大量的自然資源消耗。尤其是，二戰后，一方面大城市人口不斷增加、集聚，另一方面大城市內部人口不斷向郊區和城市外圍遷移，富裕的城市郊區圍繞著相對貧窮的城市中心區形成了美國城市的一大特征。由于城鎮建設無序，城鎮空間和社會結構性問題日益突出，美國自由放任式的城鎮化造成土地資源嚴重浪費和較高的經濟成本。美國城市的過度郊區化逐漸引起了政府和社會的反思，一些地方政府開始強調土地利用的緊湊模式，抑制郊區化的過度發展。拉美國家，由于歷史傳統和現實因素的作用，城鎮化模式比較獨特，工業化嚴重滯后于城鎮化，屬于典型的過度城鎮化。一些拉美國家城鎮化率高達70%以上，而工業化水平至今也只有30%左右。主要原因在于，這些拉美國家經濟對外依存度過高，工業化被外來資本主導，政府調控乏力。上世紀50至80年代，由于國際資本的涌入，一些拉美國家在沒有奠定工業基礎的情況下，農業人口大量涌入城市從事傳統的第三產業，城鎮化速度之快“驚艷”一時，超過同時代的任何地區和不同地區的任何時代。但是由于經濟周期的波動和國際性傳導，隨著國際資本的撤離，拉美國家的城鎮化陷入一種畸形的過度城鎮化狀態：工業吸納勞動力的能力十分有限，第三產業層次較低，導致大量城市失業群體；基礎設施極度缺乏，城市之中存在大量的“貧民窟”，城市生活、生態環境持續惡化。總體上看，自由放任式的城鎮化，由于市場失靈會導致城鎮化中高成本和畸形發展。盡管美國比較發達，但其城鎮化模式廣為詬病；拉美國家的城鎮化，則常被作為一個反面教材，被稱為拉美“城鎮化陷阱”。
南亞欠發達國家的城鄉連綿區域城鎮化
南亞國家由于人口爆炸式增長，大都市及都市外圍城鎮和村落在空間集聚形態上連綿不斷具有城市形態特征，但公共設施建設落后，在經濟、社會和制度等方面都顯現出鄉村性，形成具有南亞特征的低水平發展的城鄉連綿區域式城鎮化。印度、孟加拉國具有典型性。尤其是印度又偏重于資本密集型的產業發展，涌入城市的剩余勞動力在大城市又形成大規模的失業人口，進一步限制了城市基礎設施、公共設施的投入，城市生活環境惡化。南亞這種低水平發展的城鎮化的原因在于，人口激增與經濟發展速度存在尖銳矛盾，農業勞動力大量剩余，經濟發展提供的就業崗位嚴重不足。南亞國家的城鎮化之路，也是當前世界已有的城鎮化模式中的一個典型，其工業化和城鎮化水平雖然同步，但僅僅是低水平的同步。
對以上國外城鎮化案例的基本認識
以上國外城鎮化案例的發展背景和發展模式各異，但相對成功的城鎮化發展模式具備一些基本特點：一是城鎮化發展具有一定的規律性。一般經歷了三個階段：城鎮化水平在30%以下，發展較慢的初期階段；城鎮化水平在30%-70%之間，加速發展的中期階段；城鎮化水平在70%以上，發展速度趨于緩慢的后期階段。二是城鎮化與產業演進緊密相關。城鎮化早期，工業化是城鎮化的基本動力。城鎮化的高速發展期，工業化城鎮化同步快速發展。隨著工業化的推進和后工業社會出現，發達國家的城鎮化出現了更多依靠非工產業支撐的現象，一所好的大學、一個電影產業可能支撐一座城市，如劍橋大學城、好萊塢影城等，特別是美國，近幾十年出現許多完全由大學支撐的城市。三是小城鎮與大都市的發展同步進行。發達國家城鎮化基本經歷了從中小城市到大城市、大都市的發展過程。最終由于大城市城區人口過于密集、生活質量下降等一系列弊端和問題，小城鎮建設引起更多關注，出現了人口郊區化、大城市外圍衛星城鎮布局分散化的趨勢。四是政府與市場在城鎮化進程中發揮雙重作用。政府在城鎮發展規劃，提供公共服務方面發揮職能。市場在調節人口流動，工業化與城鎮化融合發展等方面發揮作用。政府引導，市場主導是城鎮化進程中的成功模式。
國外城鎮化模式的經驗啟示
當前，我國城鎮化之路從某種意義上來說是在進入21世紀之后在反思中重構的。盡管我國已初步形成了大中小城市及小城鎮競相發展的相對完整的城市體系，城鎮化率達到50％以上，處于城鎮化加速發展的中期階段，但總體上看，我國城鎮化是一種成本較高的城鎮化，且城鎮化質量也有待提高。國外和臺灣地區城鎮化的典型模式對于我們今后的城鎮化之路有許多寶貴的經驗啟示。
1.注重城鄉協調互動發展。我們的城鎮化未處理好與農村發展的關系。一方面，改革開放以來，城鄉差距不斷拉大，居民收入差距到2006年城鄉比為3.28∶1，絕大多數國家的城鄉居民收入比低于1.5∶1，超過2∶1的極為罕見。另一方面，在快速城鎮化過程中，一些地方不惜侵害農民利益，亂占耕地，城區面積不斷擴大，而失地農民沒有有效轉變為市民，城鎮化成了土地城鎮化。今后的城鎮化，要堅持為大多人的理念，解決好城鄉不平衡的問題。在農民工已經成為加快城鎮化發展的重要力量的背景下，要將推動農民工市民化作為加快城鎮化進程的重要內容，集中力量解決好進城農民工的戶籍、就業、住房、教育、社會保障等一系列問題，做到基本公共服務全覆蓋城鎮非戶籍常住人口。同時，也要扭轉城鎮化中“重經濟輕社會”的觀念，在建設完善產業、通信、交通等基礎設施的同時，更加重視教育、醫療衛生、居民服務等涉及民生領域的建設與發展。
2.促進尊重市場經濟規律的城鎮化發展。政府與市場在城鎮化進程中發揮雙重作用，政府調控市場主導是國外城鎮化的成功模式。城鎮化是十分復雜的社會變遷過程，在城鎮化過程中，必須尊重市場經濟規律，糾正人為主觀因素所造成的偏差，既要避免人為設置障礙影響資源要素合理流動，又要防止脫離經濟發展實際，僅憑行政意志搞“拔苗助長”式的城鎮化建設。當前，我國城鎮化過程的突出問題是管理水平落后，且國家城鎮化的總體規劃缺失，一些城市發展規劃不合理，公共基礎設施建設反復維修、拆拆扒扒，甚至盲目建設大廣場、寬馬路、摩天大樓等形象工程，城市建設缺乏文化底蘊和個性特色，產業結構“趨同”。今后的城鎮化，政府要在區域與城市規劃制定、基礎設施建設、公共服務提供、環境保護和社會保障等方面提升能力，通過適當有效的宏觀調控措施來彌補市場機制的不足，促進城鎮化的健康發展。
3.保持產業發展與城鎮化進程同步協調。城鎮化與產業演進緊密相關。長期以來，我國工業化與城鎮化水平不協調，城鎮化水平在相當長時期內落后于工業化水平，尤其是在1970-1981年這段時期內，城鎮化率低于工業化率平均多達20個百分點。直到2003年，城鎮化率首次超過40%達到40.53%，并首次微弱超過工業化率40.45%的水平。我們推進城鎮化，要高度重視產業支撐問題，保持城鎮化進程與產業發展同步協調，積極吸取拉美國家“城鎮化陷阱”的教訓。城市發展擴張應以產業實力和競爭力提升為前提，避免出現過度城鎮化和產業空心化現象。要重視發展與現代城市功能定位相適應的二、三產業，科學布局和發展工業生產區、金融商貿區、文娛休閑區等產業區域，中小城市和小城鎮的建設發展尤其要注意大力拓展農副土特產品加工、特色產品生產、商貿流通、旅游服務，激發和增強城市發展活力。
4.推進生態環境可持續的永續性城鎮化發展。城鎮化模式與國情緊密相關。不同國家之所以呈現不同的城鎮化發展模式，是因為每個國家的國情不同，同時也與社會基本制度緊密相關。如美國幅員遼闊，地廣人稀，加上自由市場機制的作用，城鎮化呈現為蔓延式發展的特征；而日本由于國土狹小，人口稠密，城鎮化則呈現為集中型特征；拉美、南亞國家土地集中在少數人手里，大批失地農民無奈涌向城市，而城市缺乏就業崗位，造成城鎮人口失控，導致過度城鎮化和城市貧民窟現象的大量發生。我國人口多、底子薄，人均資源有限，在推進城鎮化過程中，面臨著人多地少、資源緊缺、環境脆弱等諸多問題和矛盾。城鎮化道路的選擇，不能再像過去那樣走高消耗、高排放、城鄉分割、缺乏特色的城鎮化老路，應樹立可持續發展理念，推行緊湊型、集約型、生態型城鎮發展模式，努力提高資源、能源、土地等利用效率，形成資源節約、環境友好、低碳發展、經濟高效的城鎮化發展新格局。
5.探索優化空間布局的城鎮化發展。發達國家城鎮化先是經歷了從中小城市到大城市、大都市的發展過程，最終由于大城市人口過度集中而導致一系列弊端和問題，出現了城市郊區化的現象，小城鎮建設引起更多關注。德國的鄉村改造和土地整理、韓國的新農村運動、臺灣地區的城鄉協調的城鎮化模式，為我們提供了可以借鑒的經驗。我們在大力發展省會等區域性中心城市的同時，需要將更多的精力放在解決縣域經濟、推進中小城鎮的發展上，堅持大中小并進，優化城市和空間發展布局，推進產業和人口集聚，加快發展復合型、緊湊型、生態型城市，形成層次分明、結構合理、功能互補、協調發展的現代城鎮體系。
