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2024年11月24日
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“2010年底，國家發改委即會同財政部、國土資源部、住房城鄉建設部等14個部門啟動城鎮化規劃編制工作。在大量前期研究、實地調研和專題研討基礎上，起草形成了規劃文稿。目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善中。”
6月27日，中國人大網全文發布“國務院關于城鎮化建設工作情況的報告”(下稱《報告》)，披露了上述信息。
此前一天，國家發改委主任徐紹史向十二屆全國人大常委會第三次會議提交了這一報告。徐紹史表示，推進城鎮化要統籌人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等領域的體制機制改革。
此外，徐紹史提出，將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。
“徐紹史這次是代表國務院的一個組成部門向全國人大常委會作的報告，還不等于國務院的具體部署。這只是把原來相關部門提出來的意見，做一個歸納和總結，也借此向公眾公開，具體怎么推進，目前還沒有具體解釋。”國家發改委城市和小城鎮中心研究員楊禹昨日說。
楊禹還認為，徐紹史報告的亮點就是提出了不同城市對戶籍的放開思路。“現在看來，未來中國推進城鎮化的重點是在中小城市和小城鎮，對其戶口要全面放開，而中等城市之所以要有序，是考慮到不同地方政府的財政能力和公共服務能力不同，應該分類推進。”
新華社旗下的此前曾援引財政部財政科學研究所博士后馮俏彬的研究稱，將現有15863萬已在城市居住的農民工市民化的總成本為18091.58億元，若要在2020年完成這一任務，各級政府每年為此新增的財政支出為2261.45億元。
全國人大財經委在一份城鎮化建設情況專項調研報告中提出，“要深化財稅金融和投融資體制改革，建立科學、合理、多元化的城鎮化成本分擔機制，合理確定中央與地方、政府與企業和個人分擔比例和方式，理順勞動力輸出地與輸入地之間的關系。”
徐紹史：現行制度固化
城鄉利益失衡格局
新一屆中央政府履新以來，把城鎮化作為推動經濟增長的重中之重，相關規劃的進展備受關注。今年5月下旬，國家發改委經濟體制綜合改革司有關負責人在媒體通氣會上透露，城鎮化規劃由國家發改委牽頭，年內會出臺。
住建部作為城鎮化建設的主要部委之一，近日兵分多路進行調研。楊禹告訴早報記者，目前的調研都是為了制定相關方案做準備。中國的城鎮化究竟如何推進，恐怕還得等全國城鎮化工作會議和新型城鎮化中長期發展規劃出來后，才會進行系統布置。
6月26日，徐紹史簡略介紹了“促進城鎮化健康發展”的四大戰略重點：有序推進農業轉移人口市民化；優化城市化布局和形態；提高城市可持續發展能力；推動城鄉發展一體化。
徐紹史提出，現行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經形成的城鄉利益失衡格局，制約了農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化。
楊禹認為，目前中國推進城鎮化最大的困難還是資源有限，“原來我們說存在著不合理的城鄉二元結構，但是現在各地正在推進戶籍制度改革，最大的問題可以總結為區域公共服務體系對外服務的封閉性。”
“具體來說就是，現在一些進入城市的農民工只能在一定程度上分享政府財政的支出，比如公共交通、食品、醫療等，戶籍和非戶籍都能享受，但是這個享受并不是均等的，矛盾也比較多。”楊禹說。
《報告》，2000年以來，中國城鎮化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當。但與此同時，大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。被納入城鎮人口統計的2億多農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面平等享受城鎮居民的基本公共服務，城鎮內部出現新的二元結構矛盾，“制約了城鎮化對擴大內需和結構升級的推動作用，也存在著社會風險隱患。”
城鎮化基本思路
《報告》坦言，中國“仍處在城鎮化率30%~70%的快速發展期”，但城鎮化的外部條件和內在動力正在發生變化。
從外部條件看，隨著全球經濟再平衡和產業格局再調整，全球市場爭奪、資源供求矛盾和減排壓力加劇。從內在動力看，“國內農業富余勞動力減少和人口老齡化程度提高，資源環境瓶頸制約日益加劇，戶籍人口與外來人口公共服務差距造成的城市內部二元結構矛盾日益凸顯。”
“過去主要靠高投入、高消耗、高排放的工業化、城鎮化發展模式難以為繼。”這是《報告》的結論。
為此，《報告》提出了城鎮化的基本思路：“以人口城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創新為保障”，“全面提高城鎮化質量”。
圍繞體制機制創新，徐紹史就改革方向作了原則性表述：“需要著力加強制度頂層設計，統籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等重要領域的體制機制改革。”
這些體制改革包括：逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘，創新土地管理制度，建立可持續的城市公共財政體系和投融資機制，建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，優化行政層級和行政區劃設置、合理增設城市建制，加強生態文明制度建設。
“未來中國推進城鎮化的重點不是大規模建造城鎮，而是提高現有的公共服務能力。這也是我們目前最應該做的工作。”楊禹說。
此次城鎮化更多涉及制度等軟建設，急不來，而掌握未來人口遷徙規律有利于減少投資浪費，提高城鎮化質量。
易鵬表示，本輪城鎮化可能需要二三十年、一代人來完成，“這么大的系統性工程怎么急得過來？”
易鵬還指出，城鎮化具有不可逆性，若過早會導致資源浪費；而且本輪城鎮化涉及制度改革，需要各界(包括民眾)形成共識才能推進，“現在改革處于巨大的博弈時期了……沒有鋪墊和氛圍營造很難實現目標。”
住建部正在密集進行城鎮化調研。
6月中下旬，住建部多個調研組奔赴東、中、西部圍繞城鎮化專題進行調研。6月19日，城鄉規劃司副巡視員李曉龍、中國城市規劃設計研究院院長李曉江一行在山東濰坊調研城鎮化工作。
同在6月20日，中國城市規劃設計研究院副院長王凱帶領住建部調研組，在甘肅天水就如何推進新型城鎮化建設這一課題進行專題調研。
此前被推遲的城鎮化工作會議也將在今年舉行，相關規劃也將按計劃出臺。
住建部兵分多路組織調研
圍繞中國中長期最重要的增長方略城鎮化調研正在各地密集進行，住建部作為城鎮化建設主要部委之一，也在近日兵分多路進行調研。
6月21日至22日，以住建部城鄉規劃司司長孫安軍為組長的調研組在河南周口市進行調研，主要圍繞當地西華城鎮化工作進行調研。
當地官員介紹，周口市城鎮化率由撤地設市之初的12.98%上升到2012年年底的33.44%。截至2012年底，西華縣城區面積發展到23平方公里，城鎮人口30余萬人，城鎮化率33.86%。18個新型農村社區相繼開工建設，并已實現部分入住。
在聽取當地人士介紹情況后，調研組提出了意見和建議，并就西華城鎮化基本情況、集體建設用地及土地流轉等情況進行深入探討。
6月20日，中國城市規劃設計研究院副院長王凱帶領住建部調研組到達甘肅天水甘谷縣。座談匯報會上，與會人員還就如何推進新型城鎮化建設這一課題進行了深入探討，從如何完善頂層政策體制設計、豐富城鎮化內涵、加強基礎投資建設和農業產業化扶持、統籌城鄉一體化發展、完善城鎮公共服務等方面提出了建議。
調研組認為，甘谷雖然地處西部貧困地區，但近年來，立足特色優勢產業、歷史文化底蘊、區位交通優勢，提出了符合縣情實際的發展目標，有許多成功經驗和做法值得其他地方學習借鑒。
住建部原政策研究中心主任陳淮分析說，中國的城鎮化不是簡單的建設城市和城鎮，是和改革密切配合、打破舊體制、實現工業化、城鎮化，以及向市場經濟轉變過程中的城鎮化，是大中小城市協調發展的城鎮化。
城鎮化規劃年內出臺可期
一位接近住建部的人士告訴，從住建部調研軌跡就可以看出，視角分布于東中西部是為了了解區域差異，而濰坊、周口等都屬于三線城市，三線城市農業人口眾多，城市數量也多于一二線城市，城鎮化推進的可塑性和困難性都較強。
他還說道，各地對城鎮化建設都抱有熱情，住建部調研則是了解實際情況，接地氣，目前城鎮化整體規劃和相關專項文件都在制定中，調研也有利于制定更合理、更符合真實情況的政策。
住建部副部長仇保興還在最近撰文指出，新型城鎮化，首先的問題就是如何制定“新型城鎮化中長期發展規劃”，這是推進改革的總體規劃，也是目前相關主管部門正在積極研究的問題。
此前盛傳將于今年3月舉行的城鎮化工作會議以及城鎮化整體規劃目前仍處于爽約狀態，有報道稱，這主要是因為部委利益糾葛以及害怕地方借此機會大興投資。
發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵表示，推進新型城鎮化不是為了吸引投資，而是改革，主要進行戶籍制度改革和土地制度改革，預計年底前將出臺改革政策。
規劃仍然在發改委的牽頭下緊鑼密鼓地制定中，不排除三季度出臺的可能，就在6月初，國家發改委還召集了十幾個專家討論規劃的文稿。
5月，國家發展改革委體改司司長孔涇源還對媒體表示，城鎮化工作會議年內將召開，城鎮化規劃將按計劃于今年出臺。
隨著2.6億農民的進城務工，在我國廣闊的農村，有大量散落各處的農田早已閑置甚至荒蕪，并有大量的宅基地空置。通過實施農村資源資產化，以國家法律的形式為農村所有的土地、山川、河流和農民宅基地、農業用地等資源辦理使用權證或收益權證，農村通過復耕騰出的村鎮建設用地指標，由國家成立“全國建設用地指標交易中心”收儲(下稱“收儲中心”)，解決城鄉建設用地流轉間財富的有限轉移，實現土地指標完全市場化和可流動性。同時，在農村信用社的基礎上吸納社會資本，成立“農業用地土地銀行”(下稱“土地銀行”)，從根本上解決土地流轉問題，保障農民從土地流轉中實現收益。
例如，在城鎮化過程中，國家通過制定戰略收儲計劃，保證全國農業用地平衡，任何一地每整理出100畝農村建設用地復耕，國家就釋放100畝城市和城鎮建設用地。直接帶來的效果是將極大地推動農村剩余建設用地向未來農業用地的轉化，城市和城鎮又將獲得大量的建設用地指標。
經過測算，通過城鎮化進行農村建設用地有序復耕，可增加5億畝的建設用地指標，其中3億畝用于城市未來建設發展，1億畝用于城鎮建設，可解決城市、城鎮建設用地的基本要求，還可增加1億畝農業用地，加上全國現有19億畝耕地，可長期實際擁有至少20億畝的耕地，有效保護18億畝紅線，從而更加保證我國糧食安全。
以廣東某縣試點新型城鎮化。該縣有100萬人口、100萬畝農村建設用地，縣城人口20萬、農村人口80萬，城鎮化率相對較低。按人均1畝地計，散落在農村各處的這80萬畝建設用地價值有限。通過城鎮化，該縣將80萬畝農村建設用地騰出50萬畝通過土地改良后形成農業用地，“收儲中心”以50萬元/畝收儲該縣騰出的50萬畝建設用地指標，支付2500億，需新增建設用地的城市以100萬元/畝(在廣州、深圳、中山等大中城市周邊拍賣已達數百萬元有點甚至已超千萬元)向“收儲中心”購買收儲的建設用地指標，國家收入5000億。通過“收儲中心”交易，該縣實現了土地價值最大化。城市獲得了發展所需的建設用地指標，城鎮化發展也有了資金保障。
剩余30萬畝用于安置80萬人城鎮化，因地制宜、科學規劃建設若干個小城鎮。按人均80平方米建筑面積帶道路、生態綠化、文化、體育、教育、醫療、養老院等公共配套建設，形成6400萬平方米建筑，綜合建安成本按3000元/平方米計算，該縣需建設資金1920億，結余580億。此舉一方面實現讓農民不花一份錢就能獲得滿意的住所，化解農村拆遷難題；另一方面結余資金還有能力解決80萬人口的醫療、養老等可持續發展需要，還有剩余可用于發展基金，來形成他們未來的紅利。而6400萬平方米建筑僅需10萬畝土地，剩下20萬畝預備給企業，農民可變身為產業工人，身份的轉變將可保障農民就業和收入的可持續性。
通過“收儲中心”交易，完成了城市、城鎮與農村之間的財富轉移，可根本解決城鎮化資金問題，扣除國家融資成本，還能實現國家財政盈余。事實證明，如果讓廣州、深圳等地拿100億去支持該縣發展是困難的，但如果通過購買建設用地指標的市場機制，就可以形成一個城市建設用地指標和城鎮化建設資金的良性循環。
這樣，通過一個城鎮化的系統設計，不但有了若干個漂亮的小城鎮，還解決了農村的綜合問題，實現了依靠內需推動經濟的可持續發展和城鄉經濟的同步發展到共同富裕，讓農民變成真正的市民，全面實現建成小康社會的目標。其在解決三農問題上至少產生三個方面的積極意義。
一是農村人居環境、生活環境提高和改善了，同時輔于有更好的文化設施、更好的教育、更便捷的公共交通、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務和更優美的生態環境，讓其享受到城市同樣的綜合配套服務，可逐步化解現有農村的醫療、養老、教育和社會治安等綜合問題，同時可深刻改變我國農耕社會幾千年積累下來的根深蒂固的落后的生活方式和社會觀念。
二是農民把閑置的農田置換成土地使用權證存入“土地銀行”，可形成大量的農業用地資產。“土地銀行”依據使用權證，保存完整的土地方位資料，便于企業組織連片的農業用地進行農業現代化、產業化和規模化經營，進一步提高農業生產效率。例如，幾個股東想組建一個萬畝的農業企業，不用找每一戶農民，只要按照土地要求，直接向“土地銀行”辦理土地有償轉讓使用，省去了與每戶農民進行協調的大量成本，一方面對于規模化經營的農場主或農業企業，能夠順利實現大規模土地經營，形成規模經濟效應；另一方面加快推動農業現代化、產業化的發展，促進農業產業的升級，實現農業集約化經營，促進農產品深加工業的建立和發展。
三是通過土地使用權證的轉讓，農民可獲得穩定的“利息”收益并自然成為產業工人。例如，隨著一批大型農業企業的建立，原有第一產業產生規模經濟，整體實現集約型、生態型發展，農民可自然變成農業產業工人或中小農業企業、加工業企業主或股東，一方面實現農民身份向第二、三產業配置轉變，從社會保障、福利等多角度成為“城鎮人”，自然解決“社會二元結構”問題；另一方面為農民提供了新的就業機會，解決了農民長期的生存問題。其結果是大部份農民工不用再到城市打工而能就地獲得滿意的工作，又可以把一部分農民工引回屬于自己的城鎮，有利于城市、農村的社會穩定，有利于化解“交通擁堵、空氣污染、物價高企、房價飛漲”等城市通病和“留守兒童、留守婦女、空巢老人”等農村綜合社會問題。
